Gewaltenteilung, funktionsgerechte Organstruktur und Legitimation im Haushaltsrecht
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van Kampen, J. (2025). Gewaltenteilung, funktionsgerechte Organstruktur und Legitimation im Haushaltsrecht. Über die Auswirkung demokratischer und rechtsstaatlicher Grundsätze auf Kontrolle, Gestaltung und Legitimation des Budgets. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-59549-5
van Kampen, Jens Ole. Gewaltenteilung, funktionsgerechte Organstruktur und Legitimation im Haushaltsrecht: Über die Auswirkung demokratischer und rechtsstaatlicher Grundsätze auf Kontrolle, Gestaltung und Legitimation des Budgets. Duncker & Humblot, 2025. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-59549-5
van Kampen, J (2025): Gewaltenteilung, funktionsgerechte Organstruktur und Legitimation im Haushaltsrecht: Über die Auswirkung demokratischer und rechtsstaatlicher Grundsätze auf Kontrolle, Gestaltung und Legitimation des Budgets, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-59549-5
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Gewaltenteilung, funktionsgerechte Organstruktur und Legitimation im Haushaltsrecht
Über die Auswirkung demokratischer und rechtsstaatlicher Grundsätze auf Kontrolle, Gestaltung und Legitimation des Budgets
Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1572
(2025)
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About The Author
Jens Ole van Kampen studierte Rechtswissenschaften in Münster und schloss 2018 sein erstes Staatsexamen ab. Im Rahmen seines Schwerpunktbereiches im Steuerrecht beschäftigte er sich, insbesondere im Rahmen seiner Seminararbeit, intensiv mit Fragen des Haushaltsverfassungsrechts. Von 2018–2020 verfasste er seine Dissertation an der Universität Münster unter Betreuung von Prof. Dr. Fabian Wittreck. Nach dem Referendariat von 2020–2022 am OLG Oldenburg und dem zweiten Staatsexamen arbeitet er seit 2022 als Rechtsanwalt in einer Steuer- und Wirtschaftskanzlei in Osnabrück.Abstract
Das Budgetrecht des Parlaments ist eine der wichtigsten Errungenschaften der parlamentarischen Demokratie. Ursprünglich als reines Kontrollrecht geschaffen, hat es spätestens seit der Weimarer Zeit zahlreiche Gestaltungs- und Legitimationsaspekte inkorporiert. Damit ist der Erlass des Haushaltsgesetzes theoretisch zum »wesentlichen staatsleitenden Akt« geworden. Dennoch fristet das Haushaltsgesetz - bedingt durch die enge Verknüpfung von Parlamentsmehrheit und Regierung - ein Schattendasein in der modernen Demokratie. Ausgehend von diesem Befund untersucht die Arbeit die Auswirkungen des Haushalts auf Kontrolle, Gestaltung und Legitimation des Staatswesens und kommt zu dem Schluss, dass sich wesentliche Probleme des Haushaltsrechts durch eine differenzierte Betrachtung der Haushaltsgesetzgebung nach diesen drei Aspekten lösen lassen. Daraufhin wird mit Blick auf die Volksgesetzgebung und die europäische Integration geprüft, wie sich diese Erkenntnisse zur Rechtsfortbildung nutzen lassen.»Separation of Powers, Functional Organ Structure and Legitimation in Budgetary Law«: The thesis examines the effects of budgetary legislation on the control, organization and legitimation of the state and comes to conclusion that essential problems of budgetary law can be solved by a differentiated consideration of budgetary legislation according to these three aspects. Considering the examples of popular legislation and European integration, it then examines how these findings can be used to develop the law.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwort | 7 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 9 | ||
| Einleitung | 15 | ||
| I. Gang der Bearbeitung | 19 | ||
| II. Methode der Bearbeitung | 22 | ||
| Erster Teil: Funktionen und Funktionalitäten der deutschen budgetrechtlichen Praxis | 26 | ||
| A. Grundlagen der Budgetplanung in der Bundesrepublik Deutschland | 26 | ||
| I. Gesetzesquellen | 26 | ||
| II. Regelungsgehalt der Art. 110ff. GG | 27 | ||
| 1. Die rechtliche Stellung des Haushaltsgesetzes | 27 | ||
| 2. Regelungsgehalt des Art. 110 GG | 29 | ||
| III. Budget, Gewaltenteilung und demokratische Legitimation | 33 | ||
| 1. Gewaltenteilung in demokratischen Systemen | 33 | ||
| 2. Funktionszuweisungen und funktionsgerechte Organstruktur | 36 | ||
| 3. Staatsgewalt und Legitimation | 38 | ||
| 4. Der Haushaltskreislauf | 41 | ||
| a) Haushaltsplanung und Initiative der Bundesregierung | 41 | ||
| b) Die parlamentarischen Beratungen und der Erlass des Haushaltsgesetzes | 43 | ||
| c) Der Budgetvollzug durch die Exekutive | 45 | ||
| d) Budgetprüfung und Entlastung durch den Bundesrechnungshof und die Legislative | 46 | ||
| 5. Zusammenfassung | 48 | ||
| B. Funktionen und Funktionalitäten des deutschen Budgetrechts | 50 | ||
| I. Die „klassische“ Idee der Budgetfunktionen | 51 | ||
| 1. Die wirtschaftspolitischen Budgetfunktionen nach Neumark | 51 | ||
| 2. Kritik an der klassischen Lehre der Budgetfunktionen | 53 | ||
| a) Allgemein: Politisierung des Haushaltsrechts | 53 | ||
| b) Speziell: Die Unzulänglichkeit der „klassischen“ Budgetfunktionen für die juristische Analyse | 55 | ||
| c) Darüber hinaus: Probleme einer objektivierenden Budgetbetrachtung | 56 | ||
| d) Lösung: Anpassung der ökonomischen Funktionen an die juristischen Maßstäbe | 57 | ||
| II. Die „modernen“, juristischen Budgetmechanismen in der Staatspraxis | 58 | ||
| 1. Ordnungsfunktion | 58 | ||
| a) Historischer Hintergrund | 59 | ||
| b) Juristische Bedeutung | 60 | ||
| 2. Aspekte der Budgetkontrolle | 61 | ||
| a) Historischer Hintergrund | 62 | ||
| b) Juristische Bedeutung | 69 | ||
| aa) Kontrollmechanismen | 69 | ||
| bb) Die konstitutionalistische „Grundidee“: Regierungskontrolle durch das Parlament | 70 | ||
| cc) Erkenntnisse in der parlamentarischen Staatsform: Ergänzung der parlamentarischen Kontrolle durch Regierungsbefugnisse | 73 | ||
| dd) Ergänzung: Kontrolle der Einheit von Regierung und Regierungsmehrheit durch „dritte“ Instanzen | 81 | ||
| 3. Aspekte der Budgetgestaltung | 89 | ||
| a) Historischer Hintergrund | 90 | ||
| b) Finanzielle Vorprägungen der Haushaltsgesetze | 92 | ||
| aa) Finanzwirksame Sachgesetze als Spielart der Haushaltsgewalt | 92 | ||
| bb) Die mittelfristige Finanzplanung als haushaltsrechtliche Vorherbestimmung | 97 | ||
| c) Die finanziellen Grenzen des Haushaltsgesetzgebers: Einnahmenseite | 99 | ||
| aa) Steuern als Grundlage der Staatsfinanzen, Grenzen für Steuererhebungen als Grenzen des Haushaltsgesetzgebers | 100 | ||
| bb) Staatsverschuldung: Bequemer „Ausweg“ aus der komplizierten Steuergesetzgebung? | 104 | ||
| cc) Vergleichsweise geringe Bedeutung sonstiger Einnahmequellen | 109 | ||
| dd) Ergebnis | 109 | ||
| d) Ausgabenseite | 110 | ||
| aa) Nochmals: Erhebliche Vorprägung durch Sachgesetze und vertragliche Verpflichtungen | 110 | ||
| bb) Haushaltsbegleitgesetze | 111 | ||
| cc) Pflicht zur Budgetverabschiedung? | 112 | ||
| dd) Verpflichtende Posten im Haushalt? | 114 | ||
| ee) Haushaltsgestaltung durch Nachtragshaushalte und Teilhaushalte | 116 | ||
| ff) Ergebnis | 118 | ||
| e) Wirtschaftspolitisches Gleichgewicht | 119 | ||
| aa) Grundsätze | 119 | ||
| bb) Verpflichtungen in der Haushaltsführung | 120 | ||
| cc) Sonderrechte der Regierung in der Konjunktursteuerung | 121 | ||
| dd) Ergebnis | 122 | ||
| 4. Die Legitimation des Budgets | 123 | ||
| a) Grundlagen | 123 | ||
| b) Historische Entwicklung | 124 | ||
| c) Spannungsfeld zwischen Legitimation und Gewaltenbalance | 125 | ||
| d) Die legitimatorische Stellung der beteiligten Organe | 126 | ||
| aa) Funktionell-institutionelle Legitimation | 126 | ||
| bb) Personelle Legitimation | 128 | ||
| cc) Sachlich-inhaltliche Legitimation | 130 | ||
| dd) Konsequenz: Ausrichtung an der Organstruktur | 130 | ||
| e) Spezifische Legitimationsprobleme im Haushaltsverfahren | 131 | ||
| aa) Die Rechtsstellung der Entlastung: Entlastungsverpflichtung? | 131 | ||
| bb) Delegationsverbote als Ausprägung des Demokratieprinzips | 133 | ||
| cc) Zur Rechtfertigung „legitimationsarmer“ Räume, insbesondere zur Stellung des Bundesrechnungshofes | 136 | ||
| dd) Moderne Legitimationsmodi im Haushaltsrecht? | 140 | ||
| III. Ergebnis | 141 | ||
| Zweiter Teil: Differenzierte Betrachtung der Budgetfunktionen | 142 | ||
| A. Das „parlamentarische Budgetrecht“ in Literatur und Rechtsprechung | 143 | ||
| I. „Budgetrecht“ und Budgetfunktionen in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts | 143 | ||
| 1. Ältere Rechtsprechung: Zusammenwirken der Staatsorgane im Haushaltsrecht | 143 | ||
| a) BVerfGE 1, 144: Initiativvorlagen bei finanzwirksamen Sachgesetzen | 143 | ||
| b) BVerfGE 20, 56; 38, 121: Anerkennung des Haushaltsgesetzes als tauglichem Prüfungsgegenstand, jedoch nicht im Rahmen der konkreten Normenkontrolle | 145 | ||
| c) BVerfGE 45, 1: Verhältnis von Parlament und Regierung, insbesondere bezüglich der Nothaushaltsrechte | 145 | ||
| d) BVerfGE 49, 89; 67, 100: Kein allgemeiner Vorrang des Parlaments gegenüber anderen Gewalten | 147 | ||
| 2. Seit Ende des 20. Jahrhunderts: Verhältnis von Staat und Bürger im Haushaltsrecht | 148 | ||
| 3. Heute: Haushaltsrecht und europäische Integration | 152 | ||
| a) BVerfGE 89, 155 (Maastricht): Grundlegend zum Verhältnis von Bundesrepublik Deutschland und Europäischer Union | 152 | ||
| b) BVerfGE 123, 267 (Lissabon): Festlegung des Prüfungsrahmens für die Vereinbarkeit von Haushaltsrecht und europäischer Integration | 153 | ||
| c) BVerfGE 129, 124 (Griechenlandkrise) | 155 | ||
| d) BVerfGE 130, 318; 132, 195; 135, 195: Einrichtung des ESM | 156 | ||
| e) Ergebnis | 157 | ||
| 4. Daneben: Die Beteiligung einzelner Abgeordneter am parlamentarischen Budgetrecht | 159 | ||
| a) BVerfGE 70, 324: Informations- und Beteiligungsrechte einzelner Abgeordneter | 159 | ||
| b) BVerfGE 130, 318: Der Abgeordnete als Teil der haushaltspolitischen Gesamtverantwortung | 160 | ||
| II. Ausgewählte Ansätze aus der juristischen Literatur | 161 | ||
| 1. Anfänge der Haushaltsauslegung: Die unterschiedlichen Ansichten Labands, Haenels und Jellineks | 161 | ||
| 2. Heckel: Gestiegene Bedeutung der Legitimation in der Demokratie | 163 | ||
| 3. Mußgnug: Subordination des Haushaltsplans unter das Recht | 165 | ||
| 4. Moeser: Erläuterungen zur Kritik und Kontrolle des Bundestages | 168 | ||
| 5. Heun: Verhältnis von Parlament und Regierung in der Staatsleitung | 171 | ||
| 6. Isensee: Budgetrecht zwischen Schein und Sein | 175 | ||
| B. Differenzierte Betrachtung des „Budgetrechts“ | 176 | ||
| I. Bedürfnis für eine differenzierte Betrachtung des Budgetrechts | 176 | ||
| 1. Historisches Argument: Unterschiedliche geschichtliche Entwicklung der Budgetfunktionen | 176 | ||
| 2. Gewaltenteilung | 177 | ||
| 3. Systematische Unterschiede | 179 | ||
| a) Das Nonaffektationsprinzip als Maßstab der Differenzierung? | 179 | ||
| b) Systematische Trennung von gestaltenden und kontrollierenden Vorschriften | 180 | ||
| c) Unterschiedliche Gestaltung der gestaltenden und kontrollierenden Vorschriften | 180 | ||
| 4. Getrennte dogmatische Anknüpfung | 181 | ||
| II. Grundlagen für eine differenzierte Betrachtung des Budgetrechts bzw. eine Änderung des Budgetrechts anhand der Budgetfunktionen | 182 | ||
| 1. Sonderstellung der Legitimationsfunktion | 182 | ||
| 2. Doppelnatur der Haushaltsgestaltung: Organisationsnormen als Kernkompetenz der Exekutive | 184 | ||
| 3. Verbleibender Spielraum/Gestaltung und Kontrolle/Verteilung aufgrund der Organstruktur | 185 | ||
| 4. Ziele einer differenzierten Betrachtung | 189 | ||
| III. Maßstäbe für eine differenzierte Betrachtung des Budgetrechts | 190 | ||
| 1. Differenzierungskriterien | 191 | ||
| a) Gesetzesspezifische Betrachtung | 191 | ||
| b) Zeitliche Betrachtung | 192 | ||
| c) Empirische Betrachtung | 193 | ||
| d) Personelle/Organisatorische Betrachtung (absolut/relativ) | 195 | ||
| 2. Art der Differenzierung | 196 | ||
| IV. Auswirkungen einer differenzierten Betrachtung des Budgetrechts | 199 | ||
| 1. Abweichende Rechtfertigungsmaßstäbe | 199 | ||
| 2. Anforderungen an die Einschränkung einzelner Budgetaspekte | 201 | ||
| a) Legitimationsaspekt | 201 | ||
| b) Gestaltungsaspekt | 205 | ||
| c) Kontrollaspekt | 208 | ||
| aa) Präemptive Kontrolle des Haushaltsgesetzes | 209 | ||
| bb) Reaktive Kontrolle des Haushaltsgesetzes | 212 | ||
| cc) Kontrolle haushaltswirksamer Sachgesetze | 214 | ||
| dd) Indirekte Kontrolle durch das Staatsvolk | 216 | ||
| d) Ordnungsaspekt | 217 | ||
| C. Differenzierte Betrachtung und aktuelle Probleme des Budgetrechts | 218 | ||
| I. Auswirkungen auf die „klassische“ Gewaltenteilung | 218 | ||
| 1. Verbesserung der Innenorganisation des Parlaments | 218 | ||
| a) Trennung von Haushalts- und Rechnungsprüfungsausschuss | 218 | ||
| b) Trennung von „Kontroll-“ und „Gestaltungsgesetz?“ | 220 | ||
| 2. Erkenntnisse über das Verhältnis von Parlament und Regierung | 222 | ||
| a) Reichweite ministerialer Befugnisse; insbesondere Auslegung von Art. 112 GG | 222 | ||
| b) Auslegung des Art. 113 GG | 223 | ||
| II. Auswirkungen auf die „moderne“ Gewaltenteilung | 224 | ||
| 1. Volksabstimmungen über finanzwirksame Sachgesetze | 224 | ||
| a) Einführung | 224 | ||
| b) Überblick über den Meinungsstand | 227 | ||
| aa) Rechtsprechung | 227 | ||
| bb) Literatur | 230 | ||
| c) Berührung parlamentarischer Budgetrechte | 231 | ||
| aa) Parlamentarisches Legitimationsrecht | 232 | ||
| bb) Präventive Kontrolle | 232 | ||
| cc) Reaktive Kontrolle | 233 | ||
| dd) Gestaltung des Haushalts | 234 | ||
| ee) Gestaltung finanzwirksamer Sachgesetze | 237 | ||
| d) Berührung sonstiger Budgetrechte | 237 | ||
| e) Ergebnis | 237 | ||
| 2. Fortführung der europäischen Integration | 238 | ||
| a) Geschichte und Meinungsstand | 238 | ||
| b) Abtretung von Haushaltsbefugnissen | 239 | ||
| c) Exemplarisch: Die Diskussion um „Euro-Bonds“ | 243 | ||
| d) Ergebnis | 246 | ||
| Ergebnis | 248 | ||
| Literaturverzeichnis | 253 | ||
| Stichwortverzeichnis | 265 |