Flexibilisierung des Planrechts

Oliver Neuner

doi:10.3790/978-3-428-59396-5

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Neuner, O. (2025). Flexibilisierung des Planrechts. Verfassungs- und unionsrechtliche Spielräume für die Schaffung bauplanungsrechtlicher Befreiungstatbestände. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-59396-5

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Flexibilisierung des Planrechts

Verfassungs- und unionsrechtliche Spielräume für die Schaffung bauplanungsrechtlicher Befreiungstatbestände

Neuner, Oliver

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1571

(2025)

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Additional Information

Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-59396-5
978-3-428-19396-7 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-59396-5
Edition: 1
Language: German
Pages: 250
Collections: D&H 2025
NBE D&H
NBE RECHT
RECHT 2025
Subjects: Constitution

Pricing

Institution: € 120.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 79.90 (incl. local VAT if applicable)

About The Author

Oliver Neuner studierte als Stipendiat der Studienstiftung des deutschen Volkes an der Bucerius Law School Rechtswissenschaften. Während des Studiums absolvierte er einen Auslandsaufenthalt an der University of Cambridge (Gonville and Caius College). Im Anschluss an das Referendariat am Hanseatischen Oberlandesgericht (mit Stationen u.a. bei der Hamburger Behörde für Stadtentwicklung und Wohnen und dem Hamburgischen Oberverwaltungsgericht) promovierte er ab 2022 an der Humboldt-Universität zu Berlin zu einer bauplanungsrechtlichen Fragestellung. Seit 2024 ist er als Rechtsanwalt mit dem Schwerpunkt öffentliches Wirtschaftsrecht im Hamburger Büro einer internationalen Wirtschaftskanzlei tätig.

Abstract

Das Rechtsinstitut der Befreiung von bauplanungsrechtlichen Vorgaben hat sich in den letzten Jahrzehnten von einem untergeordneten Instrument der »Randkorrektur« des Planrechts in atypischen Fällen zu einem weitreichenden Flexibilisierungsinstrument weiterentwickelt. Zunehmend treten heute administrative Abweichungsentscheidungen an die Stelle von Planänderungsverfahren. Die gesetzgeberische Dynamik ist dabei ungebrochen, was sich nicht zuletzt an den jüngsten Plänen für eine BauGB-Novelle (siehe insb. § 246e BauGB-E) ablesen lässt. Kritiker sehen in diesen wachsenden Flexibilisierungsspielräumen nicht nur einen Bruch mit dem hergebrachten Wesen des Rechtsinstituts, sondern führen vermehrt auch verfassungs- und unionsrechtliche Bedenken ins Feld. Vor diesem Hintergrund versucht sich die Arbeit an einer - auch historisch informierten - grundlegenden Rekonstruktion des Rechtsrahmens für Dispense von bauplanungsrechtlichen Vorgaben.»Flexibilisation of Urban Planning Law. Constitutional and EU Law Scope for Exemptions from Urban Planning Law Provisions«: Once designed to address atypical situations in urban planning law, the legislator has transformed the exemption (Befreiung) into a far-reaching tool to increase flexibility in urban planning law. Critics, however, have repeatedly raised constitutional and EU law concerns against such a far-reaching mandate for deviations from the applicable zoning plans. Against this backdrop, this thesis undertakes a fundamental reconstruction of the legal framework for exemptions from urban planning law provisions.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	7
Inhaltsverzeichnis	9
Einleitung	15
I. Gegenstand und Ziele der Arbeit	15
II. Gang der Untersuchung	19
Erster Teil: Flexibilisierung bauplanungsrechtlicher Vorgaben	21
A. Einführung wesentlicher Begriffe	21
I. Flexibilisierung	21
II. Flexibilisierung aufgrund Gesetzes	22
1. Planimmanente Flexibilisierung durch Ausnahmen	23
2. Planexterne Flexibilisierung durch Befreiungen	23
3. Abweichung von bauplanungsrechtlichen Vorgaben	24
III. Flexibilisierung durch Gesetz	26
B. Abriss über die Entwicklung des Befreiungswesens	27
I. Ursprünge des Befreiungswesens	28
II. Die Befreiung im Absolutismus	30
III. Restriktionsversuche im Konstitutionalismus	31
IV. Das Befreiungswesen im Nationalsozialismus	34
V. Entwicklung in der frühen Bundesrepublik	37
C. Überblick über das Flexibilisierungsinstrumentarium im Innenbereich	39
I. Flexibilisierung aufgrund Gesetzes	39
1. Flexibilisierung von Planvorgaben	39
a) Befreiung nach § 31 Abs. 2 BauGB	39
aa) Gemeinwohlerfordernis	41
bb) Städtebauliche Vertretbarkeit	42
cc) Ausgleich unbeabsichtigter Härten	43
dd) Gemeindliches Einvernehmen	44
ee) Ermessensspielräume	45
b) Befreiung nach § 31 Abs. 3 BauGB	46
c) Befreiungstatbestände für Flüchtlingsunterkünfte	49
aa) § 246 Abs. 10 BauGB	50
bb) § 246 Abs. 12 BauGB	51
2. Flexibilisierung im unbeplanten Innenbereich	52
a) Abweichung im faktischen Baugebiet	53
b) Abweichung vom Gebot des Einfügens	53
aa) § 34 Abs. 3a BauGB	53
bb) § 246 Abs. 8 BauGB	55
3. Flexibilisierung unabhängig von der Gebietskulisse	55
a) § 37 Abs. 1 BauGB	56
b) § 246 Abs. 14 BauGB	58
c) § 246b BauGB	59
d) § 246c BauGB	60
II. Flexibilisierung durch Gesetz	63
1. § 38 BauGB	63
2. § 245a BauGB	64
3. § 248 BauGB	65
D. Exkurs: Einzelfallkorrektur nach § 15 BauNVO	66
E. Ansätze einer Systemverschiebung	68
Zweiter Teil: Verfassungsrechtliche Grenzen legislativer Gestaltungsspielräume	73
A. Rechtsnatur des kommunalen Planrechts	74
B. Gesetzgebungskompetenz	76
C. Rechtsstaatliche Flexibilisierungsschranken	78
I. Gewaltenteilungsgrundsatz	79
1. Ansätze zur Abgrenzung von Handlungsdomänen	80
a) Funktionsadäquanz	81
b) Gewaltenbalance	84
c) Kernbereichsschutz	85
2. Zwischenergebnis: Beschränkte Direktionskraft	86
II. Gesetzmäßigkeit der Verwaltung	87
1. Vorrang des Gesetzes	87
2. Vorbehalt des Gesetzes	89
a) Entwicklung des Gesetzesvorbehalts	90
b) Ausprägungen im Grundgesetz	92
c) Vorbehalt des Parlamentsgesetzes für wesentliche Entscheidungen	95
aa) Vorbehalt des hinreichend bestimmten Parlamentsgesetzes	97
bb) Kein absolutes Vergesetzlichungsgebot	99
d) Gestaltungsvorgaben für das Befreiungswesen	100
aa) Anforderungen an den Grad normativer Dichte	103
bb) Von der Rechtswohltat zum Rechtsanspruch	107
cc) Problematik kommunaler Vetorechte	109
dd) Kompensation normativer Dichte durch Verfahren	112
e) Zwischenergebnis	114
III. Bestimmtheitsgebot	117
IV. Gebot folgerichtiger Rechtsetzung	119
1. Verfassungsrechtliche Grundlagen	120
2. Begrenzte verfassungsrechtliche Folgerichtigkeitserwartung	123
3. Gestaltungsvorgaben für das Befreiungswesen	125
D. Garantie kommunaler Selbstverwaltung als Flexibilisierungsschranke	127
I. Institutionell gewährleisteter Schutz	129
1. Objektive Rechtsinstitutionsgarantie	131
2. Insbesondere: Schutz der Planungshoheit	132
II. Beeinträchtigungen kommunaler Selbstverwaltungsrechte	134
III. Gestaltungsvorgaben für das Befreiungswesen	135
1. Absoluter Kernbereichsschutz	136
2. Relativer Schutz des Randbereichs	139
a) Schutz nach Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten	139
b) Leitlinien für die Abwägungsentscheidung	141
aa) Legitime Gemeinwohlerwägungen	141
(1) Maßstabsbildung	141
(2) Überörtliche Ingerenzen	143
bb) Eignung und Erforderlichkeit	145
cc) Angemessenheit	146
(1) Hürden für die Überwindung tragender Planinhalte	147
(2) Kompensation durch kommunale Mitentscheidungsrechte	148
3. Befund eines Zielkonflikts und Versuche der Auflösung	149
a) Verfahrensrechtliche Aufladung	150
b) Alternative Formen kommunaler Beteiligung	151
IV. Exkurs: Kommunale Selbstverwaltung als Argument für Flexibilisierung	153
E. Grundrechte als Flexibilisierungsschranken	154
I. Eigentumsschutz	155
1. Differenzierung zwischen Eigentümer- und Nachbarperspektive	155
2. Schutz der Eigentumsrechte Drittbetroffener	156
a) Abwehr rücksichtsloser Beeinträchtigungen	158
b) Weitergehende eigentumsrechtliche Befreiungsgrenzen	159
aa) Eingriff in das Interessengeflecht der Planung	159
bb) Plangewährleistung und Vertrauensschutz	162
(1) Inhärenter Flexibilisierungsbedarf	162
(2) Begrenzt schutzwürdiges Vertrauen	163
cc) Eigentumsschützende Verfahrensvorgaben	165
c) Zwischenfazit: Beschränkte Direktionskraft	167
II. Gleichheitsschutz	167
1. Anforderungen an den flexibilisierenden Gesetzgeber	169
a) Selektive Flexibilisierung	170
b) Befreiungskontingente	172
2. Anforderungen an die flexibilisierende Verwaltung	173
III. Exkurs: Grundrechtsschutz als Argument für Flexibilisierung	175
Dritter Teil: Unionsrechtliche Grenzen legislativer Gestaltungsspielräume	176
A. Richtlinie über die Strategische Umweltprüfung	177
I. Entstehungshintergrund	177
II. Vorgaben für das Bauleitplanungsrecht	178
III. Nationale Umsetzungsgesetzgebung	180
IV. Flexibilisierung Planänderung?	181
1. Rechtssache An Bord Pleanála (Rs. C-9/22)	181
2. Vorhabenbezogene Abweichung ≠ Planänderung	183
a) Autonome Auslegung des Unionsrechts	184
b) Regelungswortlaut	184
c) Regelungssystematik	185
aa) Verhältnis zur UVP-Richtlinie	185
bb) Befreiung als Zulassungsäquivalent	186
cc) Kein funktionaler Planungsakt	187
d) Regelungszweck	190
V. Gestaltungsvorgaben für das Befreiungswesen	190
1. Maßstab: Effektivitätsgrundsatz („effet utile“)	191
a) Inhaltliche Konturierung	191
aa) Auslegungsgrundsatz	192
bb) Optimierungsgebot	192
cc) Vereitelungsverbot	193
b) Gebotene Mindestwirksamkeit	195
2. Unionsrechtskonforme Gestaltungsoptionen	196
a) Qualitative Beschränkungen	198
aa) Grenze: Erhebliche Umweltauswirkungen	198
bb) Umsetzungsmöglichkeiten	201
(1) Typenausnahme	201
(2) Einzelfallentscheidung	203
b) Quantitative Beschränkungen	204
B. Rechtsakte ohne Relevanz für das Befreiungswesen	205
Ergebnisse der Arbeit in Thesen	206
Literaturverzeichnis	211
Stichwortverzeichnis	248

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