Flexibilisierung des Planrechts

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Flexibilisierung des Planrechts
Verfassungs- und unionsrechtliche Spielräume für die Schaffung bauplanungsrechtlicher Befreiungstatbestände
Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1571
(2025)
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Oliver Neuner studierte als Stipendiat der Studienstiftung des deutschen Volkes an der Bucerius Law School Rechtswissenschaften. Während des Studiums absolvierte er einen Auslandsaufenthalt an der University of Cambridge (Gonville and Caius College). Im Anschluss an das Referendariat am Hanseatischen Oberlandesgericht (mit Stationen u.a. bei der Hamburger Behörde für Stadtentwicklung und Wohnen und dem Hamburgischen Oberverwaltungsgericht) promovierte er ab 2022 an der Humboldt-Universität zu Berlin zu einer bauplanungsrechtlichen Fragestellung. Seit 2024 ist er als Rechtsanwalt mit dem Schwerpunkt öffentliches Wirtschaftsrecht im Hamburger Büro einer internationalen Wirtschaftskanzlei tätig.Abstract
Das Rechtsinstitut der Befreiung von bauplanungsrechtlichen Vorgaben hat sich in den letzten Jahrzehnten von einem untergeordneten Instrument der »Randkorrektur« des Planrechts in atypischen Fällen zu einem weitreichenden Flexibilisierungsinstrument weiterentwickelt. Zunehmend treten heute administrative Abweichungsentscheidungen an die Stelle von Planänderungsverfahren. Die gesetzgeberische Dynamik ist dabei ungebrochen, was sich nicht zuletzt an den jüngsten Plänen für eine BauGB-Novelle (siehe insb. § 246e BauGB-E) ablesen lässt. Kritiker sehen in diesen wachsenden Flexibilisierungsspielräumen nicht nur einen Bruch mit dem hergebrachten Wesen des Rechtsinstituts, sondern führen vermehrt auch verfassungs- und unionsrechtliche Bedenken ins Feld. Vor diesem Hintergrund versucht sich die Arbeit an einer - auch historisch informierten - grundlegenden Rekonstruktion des Rechtsrahmens für Dispense von bauplanungsrechtlichen Vorgaben.»Flexibilisation of Urban Planning Law. Constitutional and EU Law Scope for Exemptions from Urban Planning Law Provisions«: Once designed to address atypical situations in urban planning law, the legislator has transformed the exemption (Befreiung) into a far-reaching tool to increase flexibility in urban planning law. Critics, however, have repeatedly raised constitutional and EU law concerns against such a far-reaching mandate for deviations from the applicable zoning plans. Against this backdrop, this thesis undertakes a fundamental reconstruction of the legal framework for exemptions from urban planning law provisions.
Table of Contents
Section Title | Page | Action | Price |
---|---|---|---|
Vorwort | 7 | ||
Inhaltsverzeichnis | 9 | ||
Einleitung | 15 | ||
I. Gegenstand und Ziele der Arbeit | 15 | ||
II. Gang der Untersuchung | 19 | ||
Erster Teil: Flexibilisierung bauplanungsrechtlicher Vorgaben | 21 | ||
A. Einführung wesentlicher Begriffe | 21 | ||
I. Flexibilisierung | 21 | ||
II. Flexibilisierung aufgrund Gesetzes | 22 | ||
1. Planimmanente Flexibilisierung durch Ausnahmen | 23 | ||
2. Planexterne Flexibilisierung durch Befreiungen | 23 | ||
3. Abweichung von bauplanungsrechtlichen Vorgaben | 24 | ||
III. Flexibilisierung durch Gesetz | 26 | ||
B. Abriss über die Entwicklung des Befreiungswesens | 27 | ||
I. Ursprünge des Befreiungswesens | 28 | ||
II. Die Befreiung im Absolutismus | 30 | ||
III. Restriktionsversuche im Konstitutionalismus | 31 | ||
IV. Das Befreiungswesen im Nationalsozialismus | 34 | ||
V. Entwicklung in der frühen Bundesrepublik | 37 | ||
C. Überblick über das Flexibilisierungsinstrumentarium im Innenbereich | 39 | ||
I. Flexibilisierung aufgrund Gesetzes | 39 | ||
1. Flexibilisierung von Planvorgaben | 39 | ||
a) Befreiung nach § 31 Abs. 2 BauGB | 39 | ||
aa) Gemeinwohlerfordernis | 41 | ||
bb) Städtebauliche Vertretbarkeit | 42 | ||
cc) Ausgleich unbeabsichtigter Härten | 43 | ||
dd) Gemeindliches Einvernehmen | 44 | ||
ee) Ermessensspielräume | 45 | ||
b) Befreiung nach § 31 Abs. 3 BauGB | 46 | ||
c) Befreiungstatbestände für Flüchtlingsunterkünfte | 49 | ||
aa) § 246 Abs. 10 BauGB | 50 | ||
bb) § 246 Abs. 12 BauGB | 51 | ||
2. Flexibilisierung im unbeplanten Innenbereich | 52 | ||
a) Abweichung im faktischen Baugebiet | 53 | ||
b) Abweichung vom Gebot des Einfügens | 53 | ||
aa) § 34 Abs. 3a BauGB | 53 | ||
bb) § 246 Abs. 8 BauGB | 55 | ||
3. Flexibilisierung unabhängig von der Gebietskulisse | 55 | ||
a) § 37 Abs. 1 BauGB | 56 | ||
b) § 246 Abs. 14 BauGB | 58 | ||
c) § 246b BauGB | 59 | ||
d) § 246c BauGB | 60 | ||
II. Flexibilisierung durch Gesetz | 63 | ||
1. § 38 BauGB | 63 | ||
2. § 245a BauGB | 64 | ||
3. § 248 BauGB | 65 | ||
D. Exkurs: Einzelfallkorrektur nach § 15 BauNVO | 66 | ||
E. Ansätze einer Systemverschiebung | 68 | ||
Zweiter Teil: Verfassungsrechtliche Grenzen legislativer Gestaltungsspielräume | 73 | ||
A. Rechtsnatur des kommunalen Planrechts | 74 | ||
B. Gesetzgebungskompetenz | 76 | ||
C. Rechtsstaatliche Flexibilisierungsschranken | 78 | ||
I. Gewaltenteilungsgrundsatz | 79 | ||
1. Ansätze zur Abgrenzung von Handlungsdomänen | 80 | ||
a) Funktionsadäquanz | 81 | ||
b) Gewaltenbalance | 84 | ||
c) Kernbereichsschutz | 85 | ||
2. Zwischenergebnis: Beschränkte Direktionskraft | 86 | ||
II. Gesetzmäßigkeit der Verwaltung | 87 | ||
1. Vorrang des Gesetzes | 87 | ||
2. Vorbehalt des Gesetzes | 89 | ||
a) Entwicklung des Gesetzesvorbehalts | 90 | ||
b) Ausprägungen im Grundgesetz | 92 | ||
c) Vorbehalt des Parlamentsgesetzes für wesentliche Entscheidungen | 95 | ||
aa) Vorbehalt des hinreichend bestimmten Parlamentsgesetzes | 97 | ||
bb) Kein absolutes Vergesetzlichungsgebot | 99 | ||
d) Gestaltungsvorgaben für das Befreiungswesen | 100 | ||
aa) Anforderungen an den Grad normativer Dichte | 103 | ||
bb) Von der Rechtswohltat zum Rechtsanspruch | 107 | ||
cc) Problematik kommunaler Vetorechte | 109 | ||
dd) Kompensation normativer Dichte durch Verfahren | 112 | ||
e) Zwischenergebnis | 114 | ||
III. Bestimmtheitsgebot | 117 | ||
IV. Gebot folgerichtiger Rechtsetzung | 119 | ||
1. Verfassungsrechtliche Grundlagen | 120 | ||
2. Begrenzte verfassungsrechtliche Folgerichtigkeitserwartung | 123 | ||
3. Gestaltungsvorgaben für das Befreiungswesen | 125 | ||
D. Garantie kommunaler Selbstverwaltung als Flexibilisierungsschranke | 127 | ||
I. Institutionell gewährleisteter Schutz | 129 | ||
1. Objektive Rechtsinstitutionsgarantie | 131 | ||
2. Insbesondere: Schutz der Planungshoheit | 132 | ||
II. Beeinträchtigungen kommunaler Selbstverwaltungsrechte | 134 | ||
III. Gestaltungsvorgaben für das Befreiungswesen | 135 | ||
1. Absoluter Kernbereichsschutz | 136 | ||
2. Relativer Schutz des Randbereichs | 139 | ||
a) Schutz nach Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten | 139 | ||
b) Leitlinien für die Abwägungsentscheidung | 141 | ||
aa) Legitime Gemeinwohlerwägungen | 141 | ||
(1) Maßstabsbildung | 141 | ||
(2) Überörtliche Ingerenzen | 143 | ||
bb) Eignung und Erforderlichkeit | 145 | ||
cc) Angemessenheit | 146 | ||
(1) Hürden für die Überwindung tragender Planinhalte | 147 | ||
(2) Kompensation durch kommunale Mitentscheidungsrechte | 148 | ||
3. Befund eines Zielkonflikts und Versuche der Auflösung | 149 | ||
a) Verfahrensrechtliche Aufladung | 150 | ||
b) Alternative Formen kommunaler Beteiligung | 151 | ||
IV. Exkurs: Kommunale Selbstverwaltung als Argument für Flexibilisierung | 153 | ||
E. Grundrechte als Flexibilisierungsschranken | 154 | ||
I. Eigentumsschutz | 155 | ||
1. Differenzierung zwischen Eigentümer- und Nachbarperspektive | 155 | ||
2. Schutz der Eigentumsrechte Drittbetroffener | 156 | ||
a) Abwehr rücksichtsloser Beeinträchtigungen | 158 | ||
b) Weitergehende eigentumsrechtliche Befreiungsgrenzen | 159 | ||
aa) Eingriff in das Interessengeflecht der Planung | 159 | ||
bb) Plangewährleistung und Vertrauensschutz | 162 | ||
(1) Inhärenter Flexibilisierungsbedarf | 162 | ||
(2) Begrenzt schutzwürdiges Vertrauen | 163 | ||
cc) Eigentumsschützende Verfahrensvorgaben | 165 | ||
c) Zwischenfazit: Beschränkte Direktionskraft | 167 | ||
II. Gleichheitsschutz | 167 | ||
1. Anforderungen an den flexibilisierenden Gesetzgeber | 169 | ||
a) Selektive Flexibilisierung | 170 | ||
b) Befreiungskontingente | 172 | ||
2. Anforderungen an die flexibilisierende Verwaltung | 173 | ||
III. Exkurs: Grundrechtsschutz als Argument für Flexibilisierung | 175 | ||
Dritter Teil: Unionsrechtliche Grenzen legislativer Gestaltungsspielräume | 176 | ||
A. Richtlinie über die Strategische Umweltprüfung | 177 | ||
I. Entstehungshintergrund | 177 | ||
II. Vorgaben für das Bauleitplanungsrecht | 178 | ||
III. Nationale Umsetzungsgesetzgebung | 180 | ||
IV. Flexibilisierung Planänderung? | 181 | ||
1. Rechtssache An Bord Pleanála (Rs. C-9/22) | 181 | ||
2. Vorhabenbezogene Abweichung ≠ Planänderung | 183 | ||
a) Autonome Auslegung des Unionsrechts | 184 | ||
b) Regelungswortlaut | 184 | ||
c) Regelungssystematik | 185 | ||
aa) Verhältnis zur UVP-Richtlinie | 185 | ||
bb) Befreiung als Zulassungsäquivalent | 186 | ||
cc) Kein funktionaler Planungsakt | 187 | ||
d) Regelungszweck | 190 | ||
V. Gestaltungsvorgaben für das Befreiungswesen | 190 | ||
1. Maßstab: Effektivitätsgrundsatz („effet utile“) | 191 | ||
a) Inhaltliche Konturierung | 191 | ||
aa) Auslegungsgrundsatz | 192 | ||
bb) Optimierungsgebot | 192 | ||
cc) Vereitelungsverbot | 193 | ||
b) Gebotene Mindestwirksamkeit | 195 | ||
2. Unionsrechtskonforme Gestaltungsoptionen | 196 | ||
a) Qualitative Beschränkungen | 198 | ||
aa) Grenze: Erhebliche Umweltauswirkungen | 198 | ||
bb) Umsetzungsmöglichkeiten | 201 | ||
(1) Typenausnahme | 201 | ||
(2) Einzelfallentscheidung | 203 | ||
b) Quantitative Beschränkungen | 204 | ||
B. Rechtsakte ohne Relevanz für das Befreiungswesen | 205 | ||
Ergebnisse der Arbeit in Thesen | 206 | ||
Literaturverzeichnis | 211 | ||
Stichwortverzeichnis | 248 |