Parlamentarismus in der Krise – Krise des Parlamentarismus?

Julius Rudolph

doi:10.3790/978-3-428-59645-4

Parlamentarismus in der Krise – Krise des Parlamentarismus?

Preview Login to order (PDF)

BOOK

Cite BOOK

Style

Rudolph, J. (2026). Parlamentarismus in der Krise – Krise des Parlamentarismus?. Zur Rolle des Deutschen Bundestages bei der regulatorischen Bewältigung der Coronapandemie. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-59645-4

Format

BIBTEX

ENDNOTE

RIS

Download

Parlamentarismus in der Krise – Krise des Parlamentarismus?

Zur Rolle des Deutschen Bundestages bei der regulatorischen Bewältigung der Coronapandemie

Rudolph, Julius

Beiträge zum Parlamentsrecht, Vol. 92

(2026)

Preview Login to order (PDF)

Additional Information

Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-59645-4
978-3-428-19645-6 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-59645-4
Edition: 1
Language: German
Pages: 466
Collections: NBE D&H
NBE RECHT
Subjects: Constitution: government & the state
Constitution

Pricing

Institution: € 166.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 109.90 (incl. local VAT if applicable)

About The Author

Julius Rudolph ist in der Verwaltung des Deutschen Bundestages tätig. Er studierte Rechtswissenschaften an der Humboldt-Universität zu Berlin mit dem Schwerpunkt Rechtsetzung und Rechtspolitik. Nach seinem Referendariat beim Kammergericht Berlin absolvierte er ein LL.M-Studium an der University of Melbourne. Sowohl während seines Studiums als auch seiner Promotion arbeitete er jeweils für ein Mitglied des Deutschen Bundestages. Im Jahr 2025 nahm die Humboldt-Universität seine Arbeit »Parlamentarismus in der Krise – Krise des Parlamentarismus?« als Dissertation an.

Abstract

War die Coronapandemie die Stunde der Exekutive? Dem Parlament wurde vielfach attestiert, es habe seine verfassungsgemäßen Aufgaben bei der regulatorischen Corona-Bewältigung unzureichend erfüllt. Vor dem Hintergrund dieser Problemwahrnehmung, die zugleich eine Krise des Parlamentarismus konstatiert, analysiert die Arbeit tatsächliche und rechtliche Aspekte der parlamentarischen Arbeitsweise am Beispiel des Deutschen Bundestages. Sie leistet damit einen verfassungsrechtlichen Beitrag zur Aufarbeitung staatlicher Entscheidungsfindung in der Coronakrise.

Die Untersuchung zeigt zum einen, dass und wie die Handlungsfähigkeit des Bundestages durchgängig und in ihren üblichen Abläufen sichergestellt werden konnte. Zum anderen arbeitet sie - vor der Folie eines beträchtlichen kompetenziellen Handlungsspielraums - eine bei der Infektionsschutzgesetzgebung variierende Handlungsbereitschaft des Bundestages heraus und zieht rechtspolitische Schlussfolgerungen für die Bewältigung künftiger Krisen.
»Parliamentarism in Crisis - A Crisis of Parliamentarism? The Role of the German Bundestag in the Regulatory Response to the COVID-19 Pandemic«: Was the COVID-19 pandemic an hour of executive power only? Parliament has often been criticized for failing to fulfill its constitutional responsibilities in the regulatory management of the crisis. In light of this perception - where the COVID-19 crisis is also perceived as a crisis of parliamentarism - this study conducts a comprehensive analysis of both the practical and legal dimensions of parliamentary functioning during the pandemic, using the German Bundestag as a case study.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	5
Inhaltsübersicht	7
Inhaltsverzeichnis	9
Tabellenverzeichnis	18
Abkürzungsverzeichnisse	19
A. Einführung	29
I. Parlamentarismus in der Krise – Krise des Parlamentarismus?	33
1. Wahrnehmung einer Entmachtung des Parlaments während der Coronapandemie	33
2. Entparlamentarisierung und Exekutivisierung als generelle Entwicklung	37
II. Präzisierung des Untersuchungsgegenstands	40
III. Stand der Forschung und Aufarbeitung	44
IV. Gang der Untersuchung	51
V. Normativer und tatsächlicher Bezugsrahmen der Untersuchung	56
1. Corona-Bekämpfung als (verfassungs‑)‌rechtliche Ausnahme- oder Normallage?	56
a) Ausnahmezustand?	56
aa) Vielzahl an Begriffsverständnissen	57
bb) Fortwährende Geltung des Grundgesetzes	60
b) Ausnahmeverfassungsrechtlicher Notstand?	61
aa) Notstandsverfassung	62
bb) Haushaltsverfassung	65
c) Ausnahmeverwaltungsrechtlicher Notstand	66
aa) Verwischung von Ausnahme- und Normallage?	66
bb) Epidemische Lage von nationaler Tragweite	68
2. Zum Umgang mit der Deutungsbedürftigkeit unsicherer Tatsachenlagen der Coronakrise	70
a) Institutionalisierte Wissensgenerierung	71
aa) Bundesoberbehörden	71
bb) Unabhängige Beratungsgremien auf gesetzlicher Grundlage	74
cc) Sonstige Beratungsstrukturen	75
b) Exekutiver Informationsvorsprung und intra-exekutive Gewichtsverschiebungen	78
c) Problemverortung und Konsequenzen für diese Untersuchung	79
B. Kontextualisierung	83
I. Epidemiologische Grundlagen zu SARS-CoV-2 und COVID-19	83
1. Erreger und Ursprung	83
2. Symptomatik	85
3. Übertragung	85
a) Transmissionsfaktoren	86
b) Inkubationszeit und infektiöse Periode	86
4. Therapie	87
a) Impfung	87
b) Behandlung Erkrankter und Auswirkungen auf (intensiv‑)‌medizinische Ressourcen	89
5. Immunität	91
a) Individualschutz	91
b) Gemeinschaftsschutz	92
6. Pandemische Phasen	92
a) Dynamischer Wandel wechselbezüglicher Ausgangsbedingungen	92
b) Phasenbezogene Bekämpfungsstrategien und Leitindikatoren	94
II. Historische Entwicklung der regulatorischen Corona-Bewältigung	96
1. Phase 1: Erste Welle	96
a) Von lokalen Infektionsschutzmaßnahmen zum flächendeckenden Lockdown	98
b) Ermächtigende Infektionsschutzgesetzgebung	99
2. Phase 2: Sommerplateau 2020	99
a) Dezentrale Lockerung exekutiver Infektionsschutzmaßnahmen	99
b) Zurückhaltende Infektionsschutzgesetzgebung	101
3. Phase 3: Zweite Welle	101
a) Vom bundesweiten Lockdown „light“ zum „harten“ Lockdown	102
b) Nachbessernde Infektionsschutzgesetzgebung	105
4. Phase 4: Dritte Welle	105
a) Koordinierung exekutiver Ländermaßnahmen und ihre Grenzen	106
b) Verstetigende sowie unitarisierende Infektionsschutzgesetzgebung	107
5. Phase 5: Sommerplateau 2021	109
6. Phase 6: Vierte Welle	110
a) Modifikation der Parameter der Pandemiebekämpfung	112
b) Gruppenspezifische Infektionsschutzmaßnahmen statt flächendeckendem Lockdown	113
c) Deregulierende sowie punktuell unitarisierende Infektionsschutzgesetzgebung	114
d) Das Ende der epidemischen Lage von nationaler Tragweite als Stärkung des Parlaments?	115
e) Einrichtungsbezogene Impfnachweispflicht	117
7. Phase 7: Fünfte Welle	118
a) Dezentrale Lockerung exekutiver Infektionsschutzmaßnahmen	119
b) Deregulierende Infektionsschutzgesetzgebung sowie Scheitern der Impfpflicht	121
8. Phase 8: Sechste Welle	123
a) Ausbleibende Reregulierung	124
b) Infektionsschutzgesetzgebung: rudimentäres Stufenkonzept und Triage	124
9. Phase 9: Übergang in ein endemisches Geschehen	126
a) Aufhebung letzter Infektionsschutzmaßnahmen	126
b) Ausbleibende Reform des IfSG	127
10. Exkurs: Pandemiebekämpfung im weiteren Sinne	127
a) 2020	129
b) 2021	131
c) 2022	132
11. Rechtspolitische Perspektiven	133
a) Zwischen Lockdowns, Zutrittsbeschränkungen und Lockerungen	133
b) Zwischen legislativer Grob- und Vollsteuerung	133
c) Zwischen Aktivierung und Deaktivierung der Bund-Länder-Konferenz	134
d) Zwischen parlamentarischer Passivität und Reaktivität	135
e) Divergenzen bei der Pandemiebekämpfung im weiteren und engeren Sinn	136
C. Parlamentarische Funktionsfähigkeit	137
I. Zur Gefährdungsanalyse	137
II. Maßnahmen zur Aufrechterhaltung parlamentarischer Funktionsfähigkeit	140
1. Diskussion um Notparlament und virtuelles Parlament	140
2. Beschlussfähigkeit, Umlaufverfahren und digitale Ausschusssitzungen (§ 126a GOBT a.F.)	144
3. Absprachen zum Fraktionsproporz	145
4. Immunitätsrechtliche Modifikationen	147
5. Verkürzung der Sitzungszeiten und Beratungsfristen	148
6. Maskenpflicht	149
7. Zutrittsregelungen	150
a) 3G-Regel bei Sitzungen und Veranstaltungen	150
b) 2Gplus-Regel bei Sitzungen und Veranstaltungen sowie 3G-Regel als Zugangsvoraussetzung für Liegenschaften	151
c) Einheitliche 3G-Regel bei Sitzungen und Veranstaltungen sowie für Liegenschaften	152
8. Logistische Infektionsschutzmaßnahmen	152
9. Einordnende Würdigung	153
III. Parlamentsrechtliche Aspekte der Masken- und Zutrittsregelungen	154
1. Regelungskompetenz	154
a) Inkurs: Geltung allgemeiner Gesetze im Bundestag	155
b) Kompetenzzuweisungen zur Sicherung parlamentarischer Funktionsfähigkeit	156
c) Sperrwirkung und Gehalt konkret der Polizeigewalt	158
d) Abgleichender Praxisbefund	160
2. Rechtsgrundlagen	160
a) Notwendigkeit der Abgrenzung	160
b) Gefahrenabwehrrechtliche Maßnahmen auf Grundlage der Polizeigewalt?	161
c) Zutritts- und Benutzungsregelungen auf Grundlage des Hausrechts?	162
d) Sitzungsregelungen in Ausübung der Leitungs- und Ordnungsgewalt bzw. auf Grundlage der Geschäftsordnungsautonomie?	163
e) Unergiebige Rechtsprechung	165
f) Eigene Zuordnung zur Polizeigewalt	166
g) Abgleichender Praxisbefund	169
3. Zur Durchsetzung	171
a) Geltung der Polizeigewalt auch für Plenarsitzungen	171
b) Parallele Anwendbarkeit des parlamentarischen Ordnungsrechts	172
4. Statusrechtliche Implikationen	173
a) Masken- und Zutrittsregelungen als Eingriffe	173
b) Zur Rechtfertigung	178
c) (Hypothetische) Anforderungen an Regelungsort und -form	183
D. Pandemiebekämpfung im Mehrebenensystem	187
I. Implikationen des internationalen und europäischen Rechts	187
1. Völkerrecht	187
2. Unionsrecht	189
II. Bundesstaatliche Kompetenzaufteilung	190
1. Gesetzgebungskompetenzen	190
2. Verwaltungskompetenzen	193
3. Regulatorische Praxis der Corona-Bekämpfung	194
III. Parlamentsvorbehalt qua Wesentlichkeit im Bund-Länder-Verhältnis	194
1. Grundgesetzliche Kompetenzordnung als Anknüpfungspunkt	195
2. Verfassungsdogmatisch herleitbare Modifikation?	197
a) Subsidiaritätsprinzip	197
b) Verhältnismäßigkeitsprinzip	198
3. Verfassungspolitische Perspektive	200
a) Charakteristika des Vollzugsföderalismus	200
b) Vollzugsspielräume durch Gesetzgebungstechnik	201
IV. Informelle Zentralisierung durch die Bund-Länder-Konferenz	201
1. Nicht verfasstes Quasi-Organ bundesstaatlicher Koordinierung	202
2. Steuerung auch durch Normsetzung	203
3. Wahl der (höheren) Regelungsebene als Alternative	205
4. Problemverortung und Konsequenzen für diese Untersuchung	206
V. Parlamentarisierung delegierter Rechtsetzung auf Ebene der Länder	209
1. Anwendungsbereich des Art. 80 Abs. 4 GG	209
2. Regulatorische Praxis der Corona-Bekämpfung	210
3. Zur Kompensation bundesgesetzlicher Bestimmtheitsdefizite durch Landesparlamente	214
a) Legitimationsgewinn und Grundrechtsrelevanz als Pfeiler eines Verfassungsgebots?	214
b) Keine verfassungsrechtlich relevante Kompensation	215
aa) Anwendbarkeit des Kompensationsprinzips	216
bb) Keine Kompensationslage	216
cc) Keine Kompensationswirkung parlamentarischer Beteiligung am Verordnungserlass	217
dd) Keine Kompensationswirkung verordnungsvertretender Gesetze	220
4. Verfassungspolitische Perspektive	221
E. Funktionsgerechte und organadäquate Pandemiebekämpfung	224
I. Zur Verteilung der Gewichte zwischen Legislative und Exekutive	224
1. Maßstab als Problem: Verfassungsrechtliches Gewichtsverhältnis?	225
a) Gewaltenteilungsgrundsatz	226
aa) Zur verfassungstheoretischen und -dogmatischen Fundierung	227
bb) Kernbereichs- versus Balancemodell	229
cc) Verfassungsrechtliche Direktionswirkung des Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG	230
b) Parlamentarisches Regierungssystem	231
aa) Normbefund	232
bb) Normative Gehalte	233
cc) Verfassungspraktische Essentialia	234
2. Gegenstand als Problem: Feststellbarkeit von krisenbedingten Verschiebungen?	236
3. Inkurs: Gewichtsverschiebung als Frage des politischen Stils und der politischen Kultur	237
a) Zur Ebene informaler Verregelung zwischen Politik und Recht	237
b) Symptome möglicher Gewichtsverschiebungen während der Coronakrise	238
4. Zwischenergebnis	240
II. Verfassungsrechtliche Ausgestaltung der Gesetzgebungsfunktion	240
1. Verknüpfung von Organstruktur und Aufgabe	241
a) Legitimation und Repräsentation	242
b) Arbeitskapazität, Sachverstand, Flexibilität und Schnelligkeit	243
2. Rollenzuweisung bei der Gesetzgebung	245
a) Legitimierende Zentralstellung des Bundestages	245
b) Politische Gestaltungsrolle der Bundesregierung	246
c) Legislativer Kooperationsverbund als Synthese auch in Krisenzeiten	247
3. Kürzel verfassungsgemäßer Aufgabenerfüllung	248
a) Grundsatz funktionsgerechter Organstruktur als Bindeglied und Auslegungstopos	248
b) Parlamentarisches Gesetzgebungsverfahren	250
aa) Normbefund	250
bb) Diskussion um eine Methodenpflicht des Gesetzgebers in der Literatur	251
cc) Sorgfaltsanforderungen an den Gesetzgeber in der Rechtsprechung	252
dd) Organisatorische Gewährleistungen parlamentarischer Eigenverantwortung als Aliud	253
ee) Zuspitzung auf Phänomene der (krisenbedingten) Eilgesetzgebung	256
(1) Parlamentarische Verantwortungsübernahme für Regierungsentwürfe aus der Mitte des Bundestages	257
(2) Öffentliche Beratung	258
(3) Informationsgewinnung	260
(4) Gleichberechtigte Teilhabe an der parlamentarischen Willensbildung	261
(5) Pluralistische Offenheit	262
(6) Plenarbeschluss nach dem Mehrheitsprinzip	262
c) Parlamentsgesetz	263
aa) Allgemeinheitsgebot	263
bb) Parlamentsvorbehalt qua Wesentlichkeit	263
cc) Bestimmtheitsgebot	265
dd) Anforderungen an Verordnungsermächtigungen	265
ee) Zuspitzung auf den (krisenbedingten) Grad der Bestimmtheit	268
(1) Anfängliche Absenkung aufgrund begrenzter Regelbarkeit	268
(2) Steigerung aufgrund multipler Bedürfnisse nach parlamentarischer Befassung	269
F. Verfassungsrechtliche Überprüfung ausgewählter Corona-Gesetzgebung	271
I. Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 27.3.2020	273
1. Parlamentarisches Gesetzgebungsverfahren	273
2. Zur materiellen Verfassungsmäßigkeit	276
a) § 5 Abs. 1 IfSG	276
aa) Parlamentarische Formenwahlfreiheit	276
bb) Kompetenz zur Aktivierung exekutiver Notstandsbefugnisse	277
cc) Tatbestandliche Bestimmtheit	278
dd) Bindungswirkung: Parlamentarische Einschätzungsprärogative	280
b) § 5 Abs. 2 und § 5a Abs. 2 IfSG	282
aa) Formelle Begrenzungen der Verordnungsmacht	282
bb) § 5 Abs. 2 Nr. 3 IfSG	284
cc) § 5 Abs. 2 Nr. 4 IfSG	286
dd) § 5 Abs. 2 Nr. 7 IfSG	289
ee) § 5 Abs. 2 Nr. 8 IfSG	291
ff) § 5a Abs. 2 IfSG	292
c) § 28 Abs. 1 i.V.m. § 32 S. 1 IfSG	294
aa) Vor dem 28.3.2020 geltende Fassung	295
bb) Ab dem 28.3.2020 geltende Fassung	297
(1) Tragfähigkeit während Phase 1 und 2	299
(2) Fehlende Tragfähigkeit während Phase 3	303
II. Zweites Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 19.5.2020	311
1. Parlamentarisches Gesetzgebungsverfahren	311
2. Zur materiellen Verfassungsmäßigkeit	314
a) § 5 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 IfSG	314
b) § 5 Abs. 2 S. 1 Nr. 7 IfSG	314
c) § 5 Abs. 2 S. 1 Nr. 10, S. 2 IfSG	315
d) § 20i Abs. 3 S. 2 bis 5 SGB V	317
III. Drittes Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 18.11.2020	318
1. Parlamentarisches Gesetzgebungsverfahren	318
2. Zur materiellen Verfassungsmäßigkeit	321
a) § 5 Abs. 1 IfSG	321
b) § 28a i.V.m. § 28 Abs. 1, § 32 S. 1 IfSG	322
c) § 20i Abs. 3 S. 2 SGB V	330
IV. Gesetz zur Fortgeltung der die epidemische Lage von nationaler Tragweite betreffenden Regelungen vom 29.3.2021	334
1. Parlamentarisches Gesetzgebungsverfahren	334
2. Zur materiellen Verfassungsmäßigkeit	336
a) § 5 Abs. 1 IfSG	336
b) § 5 Abs. 2 S. 1 Nr. 4, 7, 8, 10 IfSG	337
c) § 28a Abs. 3 IfSG	338
d) § 20i Abs. 3 S. 2 SGB V i.V.m. § 20 Abs. 2a S. 2 IfSG	340
V. Viertes Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 22.4.2021	343
1. Parlamentarisches Gesetzgebungsverfahren	343
2. Zur materiellen Verfassungsmäßigkeit	346
a) § 28b Abs. 1 bis 5, Abs. 7ff. IfSG	346
b) § 28b Abs. 6 IfSG	351
c) § 28c IfSG	353
VI. Gesetz zur Verbesserung des Schutzes von Gerichtsvollziehern vor Gewalt sowie zur Änderung weiterer zwangsvollstreckungsrechtlicher Vorschriften und zur Änderung des Infektionsschutzgesetzes vom 7.5.2021	356
VII. Zweites Gesetz zur Änderung des Infektionsschutzgesetzes und weiterer Gesetze vom 28.5.2021	358
1. Parlamentarisches Gesetzgebungsverfahren	358
2. Zur materiellen Verfassungsmäßigkeit	361
a) § 5 Abs. 2 S. 1 Nr. 4, Nr. 7 IfSG	361
b) § 28b Abs. 3 IfSG	362
c) § 28c IfSG	362
VIII. Gesetz zur Errichtung eines Sondervermögens „Aufbauhilfe 2021“ und zur vorübergehenden Aussetzung der Insolvenzantragspflicht wegen Starkregenfällen und Hochwassern im Juli 2021 sowie zur Änderung weiterer Gesetze vom 10.9.2021	363
1. Parlamentarisches Gesetzgebungsverfahren	363
2. Zur materiellen Verfassungsmäßigkeit	365
a) § 28a Abs. 1 Nr. 2a IfSG	365
b) § 28a Abs. 3 S. 2 bis 8 IfSG	366
c) § 28a Abs. 7 IfSG	370
IX. Gesetz zur Änderung des Infektionsschutzgesetzes und weiterer Gesetze anlässlich der Aufhebung der Feststellung der epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 22.11.2021	371
1. Parlamentarisches Gesetzgebungsverfahren	371
2. Zur materiellen Verfassungsmäßigkeit	373
a) § 28a Abs. 7 bis 10 IfSG	373
b) § 28b IfSG	375
c) § 28c S. 2 IfSG	376
X. Gesetz zur Stärkung der Impfprävention gegen COVID-19 und zur Änderung weiterer Vorschriften im Zusammenhang mit der COVID-19-Pandemie vom 10.12.2021	376
1. Parlamentarisches Gesetzgebungsverfahren	376
2. Zur materiellen Verfassungsmäßigkeit	378
a) § 5 Abs. 2 S. 3 IfSG	378
b) § 20a IfSG	378
c) § 28a Abs. 8 IfSG	381
XI. Gesetz zur Änderung des Infektionsschutzgesetzes und anderer Vorschriften vom 18.3.2022	382
1. Parlamentarisches Gesetzgebungsverfahren	382
2. Zur materiellen Verfassungsmäßigkeit	385
a) § 22a Abs. 1 bis 4 IfSG	385
b) § 28a Abs. 7 bis 10 IfSG	388
c) § 28b IfSG	391
XII. Gesetz zur Stärkung des Schutzes der Bevölkerung und insbesondere vulnerabler Personengruppen vor COVID-19 vom 16.9.2022	392
1. Parlamentarisches Gesetzgebungsverfahren	392
2. Zur materiellen Verfassungsmäßigkeit	394
XIII. Zweites Gesetz zur Änderung des Infektionsschutzgesetzes vom 8.12.2022	398
1. Parlamentarisches Verfahren	398
2. Zur materiellen Verfassungsmäßigkeit	399
XIV. Bilanz	403
1. Parlamentarische Gesetzgebungsverfahren	403
2. Zur materiellen Verfassungsmäßigkeit	408
G. Fazit und Ausblick	410
I. Der Verfassungsstaat in Zeiten pandemiebedingter Unsicherheit	411
II. Phasen der regulatorischen Corona-Bewältigung	413
III. Parlamentarische Funktionsfähigkeit	413
IV. Pandemiebekämpfung im Mehrebenensystem	415
V. Funktionsgerechte und organadäquate Pandemiebekämpfung	417
VI. Verfassungsrechtliche Überprüfung ausgewählter Corona-Gesetzgebung	418
Literaturverzeichnis	422
Stichwortverzeichnis	464

Cite BOOK

Style

Format

Parlamentarismus in der Krise – Krise des Parlamentarismus?

Zur Rolle des Deutschen Bundestages bei der regulatorischen Bewältigung der Coronapandemie

Additional Information

Book Details

Pricing

About The Author

Abstract

Table of Contents

Contact

Quick Navigation