Beratungsschreiben, Comfort Letter und Vorsitzendenschreiben

Till Seyer

doi:10.3790/978-3-428-59658-4

Beratungsschreiben, Comfort Letter und Vorsitzendenschreiben

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Seyer, T. (2026). Beratungsschreiben, Comfort Letter und Vorsitzendenschreiben. Informelles Kartellbehördenhandeln: Phänomen, Wirkung und Perspektive Dritter. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-59658-4

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Beratungsschreiben, Comfort Letter und Vorsitzendenschreiben

Informelles Kartellbehördenhandeln: Phänomen, Wirkung und Perspektive Dritter

Seyer, Till

Schriften zum Wirtschaftsrecht, Vol. 374

(2026)

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Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-59658-4
978-3-428-19658-6 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-59658-4
Edition: 1
Language: German
Pages: 284
Collections: NBE D&H
NBE RECHT
Subjects: Competition law / Antitrust law

Pricing

Institution: € 136.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 89.90 (incl. local VAT if applicable)

About The Author

Till Seyer studierte Rechtswissenschaften an der Universität Mannheim. 2022 legte er die Erste Juristische Prüfung ab. Im Anschluss war er als wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl für Bürgerliches Recht, Handels- und Kartellrecht von Prof. Dr. Jens-Uwe Franck, LL.M. (Yale), tätig. Seit 2024 absolviert er das Rechtsreferendariat am OLG Düsseldorf. 2025 erfolgte die Promotion durch die Universität Mannheim.

Abstract

Die informelle Beratung durch die Kartellbehörden gewinnt an Bedeutung: 2020 hat die EU-Kommission begonnen, in Einzelfällen informell im Wege sogenannter Comfort Letter zu beraten. In einer reformierten Bekanntmachung hat sie sodann 2022 in Aussicht gestellt, nunmehr großzügiger sogenannte Beratungsschreiben anzubieten. Kurz zuvor hat bereits der deutsche Gesetzgeber die bewährte Praxis der Vorsitzendenschreiben des Bundeskartellamts in § 32c Abs. 2 GWB gesetzlich fundiert.

In der Arbeit werden diese informellen Beratungspraktiken zunächst insbesondere anhand junger Anwendungsbeispiele dargestellt und rechtlich eingeordnet. Sodann werden die rechtlichen Wirkungen, insbesondere der Vertrauensschutz der Adressaten, konkretisiert. Schließlich wird die Perspektive Dritter beleuchtet. Dabei wird aufgezeigt, dass eine unmittelbare Beteiligung nur in Ausnahmefällen erforderlich ist, jedoch ein berechtigtes Transparenzinteresse besteht.
»Guidance Letter, Comfort Letter, ›Vorsitzendenschreiben‹. Informal Competition Authority Action: Phenomenon, Effect, and Third-Party Perspective«: Guidance Letters, Comfort Letters, and ›Vorsitzendenschreiben‹ offer informal guidance on antitrust law, provided by the European Commission and the German Federal Cartel Office. The thesis examines the growing practice on the basis of recent cases. In particular, it specifies the scope of resulting legitimate expectations of the addressees and identifies participation and transparency rights of third parties.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	5
Inhaltsverzeichnis	7
Abkürzungsverzeichnis	15
Teil 1: Einführung	19
§ 1 Problemaufriss	19
§ 2 Eingrenzung des Untersuchungsgegenstandes	23
§ 3 Forschungsfragen und Gang der Untersuchung	27
Teil 2: Hintergrund: Kartellrecht und Rechtssicherheit	29
§ 4 Rechtsunsicherheit im System der Selbstveranlagung	29
A. Tatsächliche Bedeutung der Rechtssicherheit	30
B. Rechtsunsicherheit im Kartellrecht	31
I. Materiell-rechtliche Ursachen für Rechtsunsicherheit	31
II. Verfahrensrechtliche Reaktion auf Rechtsunsicherheit	32
1. Rückblick: Rechtssicherheit unter der VO 17/62	33
2. Rechtssicherheit unter der VO 1/2003	35
a) Art. 10 VO 1/2003	36
b) Art. 5 S. 3 VO 1/2003, § 32c Abs. 1 GWB	38
c) Zwischenfazit: Informelle Beratung füllt Lücke	40
C. Ergebnis	40
Teil 3: „Beratungsschreiben“ und „Comfort Letter“ der Kommission	42
§ 5 Tatsächlicher Befund	42
A. „Beratungsschreiben“	42
I. Bisher keine versandten „Beratungsschreiben“	42
II. Konstruktion in der Bekanntmachung	43
B. Darstellung der bekanntgewordenen „Comfort Letter“-Praxis	44
I. Besondere pandemiebedingte Beratungsbereitschaft	45
II. Inhalt und Form der Comfort Letter	45
1. Medicines for Europe	45
2. Ecorys Europe	46
3. Gemeinsamkeiten	47
C. Weitere informelle, individuelle Äußerungen	47
I. „Feedback“ zu GAIA-X	47
II. Unbenanntes Schreiben im „AdBlue“-Verfahren	49
D. Zwischenergebnis	50
§ 6 Rechtliche Grundlagen und Kategorisierung	51
A. Grundlagen des allgemeinen Unionsverwaltungsrechts	51
B. Rechtsgrundlage des informellen Handelns	52
C. Kategorien informellen Handelns	54
I. „Beratungsschreiben“	54
1. Bekanntmachung als Grundlage der Kategorie	54
2. Charakteristika des Beratungsschreibens	55
II. „Comfort Letter“ bzw. Verwaltungsschreiben	56
1. Befristeter Rahmen als Grundlage	56
2. Sachgerechte Begriffsbildung	56
3. Charakteristika und Abgrenzung zu Beratungsschreiben	57
4. „Materielle“ und „prozessuale“ Comfort Letter	57
III. Unbenannte Äußerungen sind Comfort Letter	58
1. Fehlende Grundlage der unbenannten Äußerungen	59
2. Plädoyer für einheitliche Bezeichnung: Comfort Letter	59
IV. Verhältnis der Kategorien untereinander	60
1. Beratungsschreiben und „Comfort Letter“	60
2. Beratungsschreiben und unbenannte Äußerungen	61
a) Regelungsumfang der Bekanntmachung	62
b) Abschließender Charakter der Bekanntmachung	63
c) Rechtlich relevante Abweichung	64
d) (Keine) Rechtfertigung der Abweichung	64
3. Zwischenergebnis zum Verhältnis der Kategorien	65
D. Stellungnahmen im Agrarkartellrecht	65
E. Zwischenergebnis	67
§ 7 Funktion der Beratungsinstrumente	67
A. Erweiterung des Handlungsfeldes	67
I. Überwindung der Voraussetzungen aus Art. 10 VO 1/2003	67
II. Einflussnahme auf das Marktverhalten	68
III. Größere Erlass- und Anpassungsflexibilität	69
B. Schauplatz nicht-wettbewerblicher Erwägungen	70
C. Klärung und Ressourcenersparnis	71
D. „Sunshine Enforcement“	72
E. Behördliche Lerneffekte und bessere Regelsetzung	73
F. Speziell für Beratungsschreiben: Orientierungsfunktion	73
G. Ergebnis	75
§ 8 Rechtliche und faktische Wirkung	75
A. Konsequenzen für die Kommission	76
I. Gewähr von Vertrauensschutz	76
1. Maßstab	76
2. Anwendung auf Beratungsschreiben und Comfort Letter	78
a) Beratungsschreiben	78
aa) Hintergrund: Kommissionsauffassung	78
bb) Vertrauensschutz bzgl. des Verfahrensabschlusses	79
cc) Vertrauensschutz hinsichtlich der Verfahrenseinleitung	82
(1) Verfahrenseinleitung möglich	82
(2) Modifikation der Begründung	82
b) Materielle Comfort Letter	83
c) Prozessuale Comfort Letter	83
d) Zuständige Stelle und schutzwürdiges Vertrauen	84
aa) Beratungsschreiben	85
bb) Comfort Letter	85
cc) Zwischenergebnis zur zuständigen Stelle	87
e) Zwischenfazit	87
3. Fallgruppen	87
a) Änderung der Rechtslage	88
b) Rechtsprechungsentwicklung	88
c) Änderung der Sachlage	90
d) Unvollständige, unrichtige oder irreführende Angaben	90
e) Spätere Kenntnisnahme ex ante existenter Umstände	91
f) Abweichen im öffentlichen Interesse	92
g) Änderung der Rechtsauffassung der Kommission	93
aa) Kein endgültiger Bestandsschutz	94
bb) Erforderlichkeit von Übergangsfristen	95
cc) Zwischenergebnis	97
h) Abweichen wegen „allgemeiner Änderung der Politik“	97
i) Zwischenergebnis	99
4. Allgemeine Vorgaben für abweichende Entscheidungen	100
a) Erforderlichkeit eines actus contrarius	100
b) Teilweise Erforderlichkeit einer Übergangsfrist	100
c) Verfahren und Entscheidung bei Übergangsfrist	101
d) Entschädigung und Schadensersatz	101
e) Zwischenfazit	103
5. Ergebnis zu den Vertrauensschutzwirkungen	103
II. Annex: Bußgeldimmunität kraft Antrags?	104
III. Spezielles im Agrarkartellrecht	105
1. Stellungnahmen gegenüber Branchenverbänden	106
2. Stellungnahmen gegenüber Erzeugern	106
IV. Faktische Bindungswirkung	107
V. Ergebnis	107
B. Konsequenzen für die nationalen Kartellbehörden	108
I. Kein Zuständigkeitsentzug nach Art. 11 Abs. 6 VO 1/2003	108
II. Berücksichtigungspflicht in Abstellungsanordnungen?	109
1. Hintergrund	109
2. Beratungsschreiben	110
3. Comfort Letter	111
III. Verschuldensgesichtspunkt im Bußgeldverfahren	111
1. Vertrauensschutz?	112
2. Unvermeidbarer Verbotsirrtum	113
3. Zwischenfazit	114
IV. Faktische Wirkungen	114
C. Konsequenzen für nationale Gerichte	115
I. Berücksichtigungspflicht	116
1. Beratungsschreiben	116
2. Comfort Letter	119
II. Keine Pflicht zur Konsultation der Kommission	120
III. Vorlage an den EuGH bei Abweichen	120
1. Auslegungszweifel	121
2. Vorlage empfehlenswert	121
3. Vorlagepflicht letztinstanzlicher Gerichte	121
4. Jedenfalls: Befassungspflicht letztinstanzlicher Gerichte	122
IV. Verschuldensgesichtspunkt im Zivilprozess	123
V. Faktische Wirkungen	124
VI. Zwischenfazit zu den Konsequenzen für nationale Gerichte	125
D. Konsequenzen, die der Adressat zieht	125
E. Zwischenbilanz der Konsequenzen	126
§ 9 Perspektive der Drittbetroffenen	126
A. Relevanz der Einbeziehung von Drittinteressen ex ante	127
B. Vorab: Drittinteressen bei Beschluss nach Art. 10 VO 1/2003	128
C. Rechtsschutz gegen Beratungsschreiben und Comfort Letter	130
I. Nichtigkeitsklage nicht statthaft	130
II. Keine Übertragbarkeit ähnlicher Konstellationen	132
III. Zwischenfazit	133
D. Einbeziehung der Drittinteressen ex ante	134
I. Verbot informellen Handelns kraft Drittbenachteiligung?	134
II. Erfordernis der Drittbeteiligung im Verfahren	135
1. Art. 41 Abs. 1 GRCh: Amtsermittlung zugunsten Dritter?	135
2. Art. 41 Abs. 2 lit. a GRCh: Anhörung Dritter?	137
a) Rechtliches Gehör auch für Nicht-Adressaten?	137
b) Hinreichend spürbarer Nachteil	139
c) Keine Rechtfertigung	141
d) Zwischenfazit	141
3. Analogie zu Art. 27 Abs. 3 und Abs. 4 VO 1/2003	142
III. Annex: Rolle des Anhörungsbeauftragten	142
E. Transparenz	143
I. Veröffentlichung der Schreiben	143
II. Zugangsansprüche nach der Transparenz-VO	143
1. Keine allgemeine Vermutung der Zugangsverweigerung	144
2. Maßstäbe der Zugangsverweigerung	145
F. Fazit zur Stellung Dritter	147
G. Annex: Zweckmäßigkeit der Drittbeteiligung	147
Teil 4: „Vorsitzendenschreiben“ des Bundeskartellamts	149
§ 10 Tatsächlicher Befund	149
A. Historischer Hintergrund und frühere Praxis	149
B. Aktuelle Praxis der Vorsitzendenschreiben	151
I. Vorab: Drei Wege zur Unterstützung von Vorhaben	151
II. Vorsitzendenschreiben als Beratungsinstrument	153
III. Überblick über die Praxis der Vorsitzendenschreiben	153
IV. Fallstudien	155
1. Fallstudie: Corona-Restrukturierungsverfahren des VDA	156
2. Fallstudie: Initiative Tierwohl Rindfleisch	157
3. Fallstudie: giropay II	158
4. Fallstudie: Catena-X	159
5. Fallstudie: Wasserstoffkooperation Get H2	160
6. Fallstudie: Forum Nachhaltiger Kakao	161
7. Fallstudie: Tank & Rast	162
8. Fallstudie: DFL-Zentralvermarktung	163
9. Schlussfolgerungen aus den Fallstudien	165
§ 11 Rechtliche Grundlagen	167
A. Informelle Rechtsnatur der Vorsitzendenschreiben	168
I. Verwaltungsrechtliche Grundlagen	168
II. Vorab: Verfügung nach § 32c Abs. 1 GWB	168
III. Demgegenüber: Informalität und kein Rechtsbindungswille	169
IV. Ein Grenzfall: Der KG-Beschluss i.S. Aral	170
B. Bedeutung der Einführung von § 32c Abs. 2 GWB	172
I. Keine Notwendigkeit wegen Vorbehalt des Gesetzes	172
II. Intention und Wirkung: Stärkung des Instruments	173
III. Gesetzliche Anerkennung regulatorisch vorteilhaft	173
C. Rechtmäßigkeit der „aktiven Duldung“	174
D. Fazit zu den rechtlichen Grundlagen	176
§ 12 Funktion des informellen Verfahrens	177
A. Klärung	177
B. Flexibilisierung	177
I. Flexibilität beim Erlass	177
II. Flexibilität im Verfahren	178
C. Ressourcenersparnis: Keine Beiladung, kaum Begründung	179
D. Vertrauliche Beratung	180
E. Keine Orientierungsfunktion	181
F. Fazit zu den Funktionen des Vorsitzendenschreibens	181
§ 13 Rechtliche und faktische Wirkung von Vorsitzendenschreiben	181
A. Konsequenzen für das BKartA	182
I. Gewähr von Vertrauensschutz	182
1. Maßstab	182
2. Anwendung auf Vorsitzendenschreiben	183
a) Vertrauensschutz bei informellen Äußerungen	184
b) Bedeutung der Vertrauensbetätigung	185
c) Irrelevanz des Kollegialprinzips	185
d) Einschränkungen des Vertrauensschutzes	186
3. Fallgruppen für ein Abweichen	187
a) Änderung der Sach- oder Rechtslage	187
b) Rechtsprechungsentwicklung	188
c) Unvollständige, unrichtige oder irreführende Angaben	189
d) Spätere Kenntnisnahme ex ante existenter Umstände	189
e) Änderung der zugrundeliegenden Rechtsauffassung	190
aa) Vorab: Änderung der Rechtsauffassung bei § 32c Abs. 1 GWB	191
bb) BGH-Rspr. zur Änderung der Rechtsauffassung im Kartellrecht	193
cc) Würdigung der BGH-Rechtsprechung	195
dd) Dauerhafter Bestandsschutz am Beispiel von Aral?	197
ee) Zwischenfazit	200
f) Bloße Änderung der Ermessensausübung	201
g) Zwischenfazit zu den Vertrauensschutzwirkungen	202
4. Ausnahme bei Anwendung der Art. 101, 102 AEUV?	202
a) Schenker-Rspr.: Kein Vertrauensschutz	202
b) Aber: Schuldausschließender Verbotsirrtum möglich	203
c) Weitere Vertrauensschutzwirkungen?	205
aa) Erweiterung des unionsrechtlichen Vertrauensschutzgrundsatzes?	205
bb) Anwendbarkeit des nationalen Vertrauensschutzgrundsatzes?	206
d) Zwischenfazit	207
II. Verhältnismäßigkeit von Abstellungsanordnungen	207
III. Verwirkung von Eingriffsrechten	209
IV. Faktische Bindungswirkung	211
V. Ergebnis zu den Konsequenzen für das BKartA	211
B. Konsequenzen für nationale Behörden und Gerichte	212
I. Keine Bindungswirkung für deutsche Zivilgerichte	212
II. Auswirkungen auf Verschulden i.S.v. § 33a Abs. 1 GWB	213
III. Folgen für nationale Wettbewerbsbehörden im ECN	213
C. Konsequenzen für Kommission und Unionsgerichte	215
D. Konsequenzen, die der Adressat zieht	217
E. Fazit der Konsequenzen eines Vorsitzendenschreibens	217
§ 14 Perspektive der Drittbetroffenen	217
A. Vorab: Drittbeteiligung bei § 32c Abs. 1 GWB	218
I. Notwendige Beiladung	218
II. Einfache Beiladung und Beiladungsermessen	220
III. Stellungnahme Dritter, § 56 Abs. 2 GWB	221
IV. Zwischenergebnis	221
B. Keine analoge Anwendung der §§ 54ff. GWB	221
C. Handlungsformverbot und Entschließungsermessen	222
I. Ermessensfehlgebrauch wegen Zweckverfehlung	223
II. Ermessensfehlgebrauch wegen Gesetzesumgehung	225
III. Ermessensüberschreitung	226
IV. Fazit zum Entschließungsermessen	228
D. Informelle Anhörung möglich	228
E. (Kein) Rechtsschutz	229
F. Transparenz	231
I. Veröffentlichung im Ermessen des BKartA	231
II. Aktenführungspflicht und Informationszugang nach IFG	232
III. Zwischenergebnis	235
G. Fazit zur Perspektive Drittbetroffener	235
Teil 5: Wertender Vergleich und Schlussfolgerungen	236
§ 15 Wertender Vergleich und Schlussfolgerungen	236
A. Vergleich des tatsächlichen Befunds	236
I. Umfang der informellen, schriftlichen Beratungstätigkeit	236
II. Verfahrensdauer	237
III. Inhalt der informellen, schriftlichen Beratungstätigkeit	238
IV. Ausbleiben formeller Entscheidungen	239
B. Vergleich der tatsächlichen und rechtlichen Wirkungen	239
C. Vergleich der Drittbeteiligung	241
D. Schlussfolgerungen für die Zukunft	242
I. Prinzipielle Würdigung der informellen Beratung	242
II. Problem der Transparenz aus Sicht der Antragsteller	245
III. Kein spezifischer Gesetzgebungsbedarf	246
IV. Zuständigkeitsabgrenzung und Behördenzusammenarbeit	246
1. Zuständigkeitsabgrenzung	247
2. Behördenzusammenarbeit im ECN	247
a) Kommission als beratendes Organ	247
b) Nationale Wettbewerbsbehörde als beratendes Organ	248
V. Veröffentlichung und Transparenz	249
VI. Verwaltungsgrundsätze für die Ermessensausübung?	250
1. Chancen und Risiken der Verwaltungsgrundsätze	251
2. Ausgestaltung der Verwaltungsgrundsätze	252
a) Kriterien der Fallauswahl	252
b) Vorgaben zum Ersuchen	253
c) Zuständigkeit für Beschwerden	254
VII. Gebührenerhebung	255
VIII. Die Schlussfolgerungen in Kürze	256
Teil 6: Wesentliche Ergebnisse der Untersuchung	257
§ 16 Zusammenfassung in Thesenform	257
Literaturverzeichnis	266
Stichwortverzeichnis	283

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