Einheitlicher Ansprechpartner und effet utile im deutschen Bundesstaat

Kati Quaas

doi:10.3790/978-3-428-54370-0

Einheitlicher Ansprechpartner und effet utile im deutschen Bundesstaat

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Quaas, K. (2014). Einheitlicher Ansprechpartner und effet utile im deutschen Bundesstaat. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-54370-0

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Einheitlicher Ansprechpartner und effet utile im deutschen Bundesstaat

Quaas, Kati

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1271

(2014)

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Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-54370-0
978-3-428-14370-2 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-54370-0
Edition: 1
Language: German
Pages: 300
Collections: D&H 2014
RECHT 2014
NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Administrative jurisdiction & public administration

Pricing

Institution: € 120.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 79.90 (incl. local VAT if applicable)

About The Author

Kati Quaas, geboren 1984, studierte von 2003–2008 Rechtswissenschaften an der Freien Universität Berlin. Im Anschluss war sie als wissenschaftliche Mitarbeiterin am Lehrstuhl für Strafrecht, Strafprozessrecht und Wirtschaftsstrafrecht von Univ.-Prof. Dr. Klaus Rogall tätig; daneben war sie als wissenschaftliche Hilfskraft an der Juristischen Fakultät der Universität Potsdam beschäftigt. Unter Betreuung von Univ.-Prof. Dr. Andreas Musil fertigte sie an der Universität Potsdam während dieser Zeit die Dissertation zu Fragen der Umsetzung der Dienstleistungsrichtlinie an, wobei im Januar 2014 die Promotion erfolgte. Seit 2013 absolviert sie das Referendariat am Landgericht Meiningen und an der Verwaltungshochschule Speyer.

Abstract

Als Herzstück der Dienstleistungsrichtlinie kann wohl die auf ihrem Art. 6 beruhende Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur Einführung sog. »einheitlicher Ansprechpartner« bezeichnet werden. Der grundgesetzlichen Kompetenzordnung folgend lag es an den Ländern, entsprechende Institutionen zu implementieren. In der Folge existieren in Deutschland mittlerweile mehr als 300 solcher Ansprechpartner, deren verwaltungsorganisationsrechtliche Ausgestaltung zwischen den Bundesländern stark divergiert.

Dies weckt Zweifel an der Richtlinienkonformität der erfolgten Umsetzung und veranlasst dazu, über alternative Lösungen nachzudenken. Kati Quaas widmet sich in ihrer Untersuchung dem Begriffsverständnis von »Einheitlichkeit«, das der Dienstleistungsrichtlinie - insbesondere unter Berücksichtigung des unionsrechtlichen Prinzips des effet utile - zugrunde zu legen ist. Ausgehend davon unterzieht sie die erfolgte Umsetzung im nationalen Recht einer kritischen Analyse, um schließlich Möglichkeiten aufzuzeigen, einen dem Effektivitätsgedanken entsprechenden Zustand herzustellen.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	7
Inhaltsverzeichnis	9
Abkürzungsverzeichnis	18
Einleitung	23
A. Einführung und Problemstellung	23
B. Gang der Untersuchung	25
Kapitel 1: Methodologische Grundlegung: Zur Auslegung im Unionsrecht, insbesondere zum effet utile	26
A. Auslegung: „Rekonstruktion des dem Gesetze innewohnenden Gedankens“	27
B. Die Auslegungsmethodik im Unionsrecht	27
I. Europäische Methodenlehre im Werden und methodisches Gerüst der Arbeit	27
II. Die Auslegungsmethoden im Einzelnen	28
1. „Auslegung des Rechts“ durch den Gerichtshof und „dynamischer“ Charakter des Unionsrechts	28
2. Wortlaut	30
3. Historie	32
a) Methodik	32
b) Bedeutung im Unionsrecht	33
4. Systematik	35
a) Methodik	35
b) Bedeutung im Unionsrecht	36
5. Telos	37
a) Methodik	37
b) Bedeutung im Unionsrecht	38
aa) Allgemein	38
bb) Art. 3 EUV als Grundnorm der Integration	38
cc) Exkurs: Der Binnenmarkt	39
III. Unionsrechtliche Spezifika	39
1. Effet utile	40
a) Begriff und vorliegende Darstellung	40
b) Wesen und methodischer Ansatz	40
c) Inhalt: Prinzip des maximalen Nutzens	42
aa) „Praktische Wirksamkeit“ gegen „volle Wirksamkeit“?	43
bb) Tendenzen in Rechtsprechung und Literatur	43
cc) Stellungnahme	44
d) Begrenzung des effet utile im weiteren Sinne	47
aa) Das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung	48
(1) Allgemein	48
(2) „Zielvorrang“ bei der Auslegung einer Einzelermächtigung	49
(3) Effet utile als Prinzip des maximalen Nutzens und Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung – Widerspruch?	49
bb) Das Subsidiaritätsprinzip	50
(1) Kompetenzausübungsschranke im Sinne des Art. 5 Abs. 3 EUV	50
(a) Allgemein	50
(b) Materielle Konkretisierungen/Positiv- und Negativkriterium	51
(2) Allgemeiner Rechtsgedanke	53
(3) Antagonistisches Verhältnis zum effet utile	54
cc) Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit	55
(1) Allgemeiner Rechtsgrundsatz	55
(2) Kompetenzausübungsschranke im Sinne des Art. 5 Abs. 4 EUV	56
(3) Materielle Konkretisierungen	57
(a) Ähnlichkeit zur deutschen Dogmatik	57
(b) Prüfmaßstab	60
(aa) Legitimer Zweck	60
(bb) Geeignetheit	61
(cc) Erforderlichkeit	62
(dd) Angemessenheit	63
(4) Adressaten des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes	64
(5) Verhältnismäßigkeit als Auslegungsdirektive: Beschränkung des effet utile	65
dd) Resümée	65
e) Ergebnis zum effet utile	66
f) Effet utile-Rechtsprechung: Effektivitäts- und Äquivalenzgebot	67
aa) Das Effektivitätsgebot	67
bb) Das Äquivalenzprinzip	68
2. Implied powers	69
a) Begriff und Einteilung	69
b) Methodischer Ansatz: Kompetenzauslegung statt Kompetenzerweiterung	70
c) Unterscheidung von geschriebenen Kompetenzen	72
d) Verhältnis zu den Vertragszielen	72
e) Unterschied und Verhältnis zum effet utile	73
f) Begrenzung inhärenter Kompetenzen durch Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit	75
C. Im Speziellen: Die Auslegung einer Richtlinie	76
I. Exkurs: Sekundäres Unionsrecht, insbesondere die Richtlinie	76
II. Effet utile und Richtlinie	77
III. Teleologische Auslegung und Richtlinie	77
IV. Primärrechtskonforme und richtlinienkonforme Auslegung	78
D. Zusammenfassung und Ergebnisse zu Kapitel 1	80
Kapitel 2: Der „einheitliche“ Ansprechpartner nach Art. 6 Abs. 1 DLRL	82
A. Auslegung der „Einheitlichkeit“	82
I. Auslegung nach Wortlaut und engerem System	82
1. Mögliche begriffliche Dimensionen	82
a) Objektives Begriffsverständnis	83
aa) Tätigkeitsbezogene Dimension	83
(1) „Einheitlichkeit“ des Leistungsportfolios	83
(2) Verfahrensrechtliche Rolle des Ansprechpartners: „Einheitliche“ Zuständigkeit	85
bb) Konzeptionsbezogene Dimension	85
cc) Mengenbezogene Dimension	87
b) Subjektivierung des Begriffs	88
2. Andere Sprachfassungen	89
II. Historie, weitere Systematik und Teleologie unter Zugrundelegung des effet utile	89
1. Subjektives Begriffsverständnis: Telos des Art. 6 DLRL und der Dienstleistungsrichtlinie selbst	89
a) Sinn und Zweck der Dienstleistungsrichtlinie	90
aa) Hintergrund: Von der „Lissabon-Strategie“ zur Dienstleistungsrichtlinie	90
bb) Rechtsgrundlage: Ex-Art. 47 Abs. 2, 55 EGV (Art. 53 Abs. 1, 62 AEUV)	92
cc) Folgerungen für die Dienstleistungsrichtlinie	92
b) Sinn und Zweck des Art. 6 DLRL	93
c) Auswirkungen auf das subjektive Begriffsverständnis	94
2. Folgen für die objektiven Dimensionen der „Einheitlichkeit“	94
a) Tätigkeitsbezogene Dimension	94
b) Konzeptionsbezogene Dimension	96
c) Mengenbezogene Dimension	97
III. Inhaltliche Konkretisierung des subjektiven Verständnisses	97
1. Identisches Leistungsportfolio jedes Ansprechpartners (tätigkeitsbezogene Dimension)	98
2. Keine Vorgaben für Implementierung und verfahrensrechtliche Rolle des Ansprechpartners (konzeptionsbezogene Dimension)	99
3. Wahlrecht hinsichtlich der Kontaktierung des Ansprechpartners (mengenmäßige Dimension) – Folge des effet utile im weiteren Sinne	101
a) Idee eines „echten“ Wahlrechts	101
b) Bedeutung	103
c) Kein Entgegenstehen sonstiger Richtlinienvorgaben	104
IV. Absicherung dieses Ergebnisses durch das Subsidiaritätsprinzip im weiteren Sinne	106
1. Nachweisbarer Vorteil für die Integration des Binnenmarktes für Dienstleistungen?	106
2. Verhältnismäßigkeit des subjektiven Verständnisses?	107
B. Probleme, die sich aus dieser Auslegung auf Unions- und auf nationaler Ebene ergeben	108
I. Unionsebene: Kompetenz zum Erlass entsprechender Vorgaben?	108
II. Nationale Ebene: Wahlrecht des Dienstleisters und föderales System der Bundesrepublik	109
1. Überblick über die Umsetzungsaktivitäten in Deutschland	110
2. Folge: „Uneinheitlichkeit“ der einheitlichen Ansprechpartner	111
3. Bedeutung des Wahlrechts	112
a) Denkbare Konstellationen	112
b) Forderungen der Praxis nach effektiverer Richtlinienumsetzung: „Einheitliche Ansprechpartner der zweiten Generation“	113
C. Zusammenfassung und Ergebnisse zu Kapitel 2	114
Kapitel 3: Die Kompetenzgrundlage der Regelungen zum einheitlichen Ansprechpartner	116
A. Rechtsgrundlage: Ex-Art. 47 Abs. 2, 55 EGV (Art. 53 Abs. 1, 62 AEUV)	116
I. Ansatz der Kritik in der Literatur	117
II. Erläuternde Bemerkungen zur begrenzten Ermächtigung	118
1. Zweck: Erleichterung der Aufnahme und Ausübung selbstständiger Tätigkeit	118
a) Konkretisierte Zwecksetzung	118
b) „Erleichterung“	118
c) „Aufnahme und Ausübung selbstständiger Tätigkeit“	121
2. Mittel: „Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften“	121
a) Begriff der Koordinierung	121
b) Koordinierungsgegenstand	123
aa) Extensives Begriffsverständnis	123
bb) Keine Kongruenz von Absatz 1 und Absatz 2	124
3. Einschränkungsbedürfnis	125
a) Erwägungen des EuGH im Tabakwerbe-Urteil	126
aa) Tabakwerbe-Rechtsprechung als Maßstab bei der Heranziehung von Binnenmarktkompetenzen	126
bb) Relevante Feststellungen des Gerichtshofs im Einzelnen	127
b) Lösungsvorschläge in der Literatur	130
c) Stellungnahme unter Berücksichtigung der entwickelten Dogmatik zum effet utile	131
aa) Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit als Restriktionsgrößen	132
bb) Kriterien von Rechtsprechung und Literatur als taugliche Restriktionsbemühung	133
4. Zwischenergebnis	134
III. Überprüfung der Vorschriften um den einheitlichen Ansprechpartner	134
1. Mittels einheitlichen Ansprechpartnern angestrebter Zweck	134
2. Konkreter Koordinierungsgegenstand	136
a) Koordinierende Maßnahme	136
b) Einheitlicher Ansprechpartner: Regelungen im Bereich von Verwaltungsverfahren und -organisation	137
aa) Subsumtion anhand der herausgearbeiteten Kriterien	138
(1) Problem: einheitlicher Ansprechpartner als „Umfeldmaßnahme“	138
(2) Heranziehung von implied powers?	139
(3) Vorliegendes Problem als Aspekt der Verhältnismäßigkeit	141
bb) Verhältnismäßigkeit einer die Verpflichtung zur Einführung einheitlicher Ansprechpartner legitimierenden Auslegung von ex-Art. 47 Abs. 2, 55 EGV (Art. 53 Abs. 1, 62 AEUV)	142
(1) Legitimer Zweck/Geeignetheit	143
(2) Erforderlichkeit/Angemessenheit: Unzulässiger Eingriff in die Verwaltungsautonomie der Mitgliedstaaten?	143
(a) Autonomieverlust durch entsprechende Auslegung der Kompetenznorm	144
(aa) Grundsatz der Verwaltungsautonomie	144
(bb) Eingriff durch die Verpflichtung zur Errichtung einheitlicher Ansprechpartner	146
(cc) Intensität des Eingriffs: „Kernbereich“ der Verwaltungsautonomie?	147
(α) Nationale Identität i.S.d. Art. 4 Abs. 2 EUV (ex-Art. 6 Abs. 3 EUV) als „Kernbereich“	148
(β) Kernbereich durch einheitliche Ansprechpartner nicht berührt	152
(χ) Zwischenergebnis: Eingriff minderer Intensität	154
(b) Dem gegenüberstehender Integrationsgewinn	155
(3) Zwischenergebnis	155
B. Kompetenzausübungsschranken: Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit	156
I. Das Subsidiaritätsprinzip	156
1. Anwendbarkeit	156
2. Negativ- und Positivkriterium	157
II. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit	159
1. Legitimer Zweck/Geeignetheit	159
2. Erforderlichkeit	160
3. Angemessenheit	162
C. Zusammenfassung und Ergebnisse zu Kapitel 3	162
Kapitel 4: Die einheitlichen Ansprechpartner in den Bundesländern und die Grenzen ihrer Verbandskompetenz	165
A. Die organisationsrechtliche Umsetzung des einheitlichen Ansprechpartners in Deutschland	165
I. Die „einheitliche Stelle“ nach §§ 71a ff. VwVfG als Ausgangspunkt	165
1. Überblick	166
2. Umsetzung des Modells eines „Verfahrensmittlers“	167
3. Simultangesetzgebung der Bundesländer	168
II. Die Verortung der einheitlichen Ansprechpartner als Aufgabe der Bundesländer	168
1. Überblick	168
a) Baden-Württemberg, Bayern, Hamburg, Thüringen, Mecklenburg-Vorpommern, Saarland: Kammerlösungen	168
b) Berlin, Brandenburg, Hessen, Rheinland-Pfalz, Sachsen, Sachsen-Anhalt: Lösungen auf Landesebene	169
c) Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen: Kommunales Modell	169
d) Bremen: Beleihung Privater	169
e) Schleswig-Holstein: Kooperationsmodell	170
2. Die einzelnen Modelle im Fokus	170
a) Kammermodelle	170
aa) Baden-Württemberg	170
bb) Bayern	171
cc) Hamburg	172
dd) Mecklenburg-Vorpommern	173
ee) Saarland	174
ff) Thüringen	175
b) Landesmodelle	176
aa) Berlin	176
bb) Brandenburg	177
cc) Hessen	177
dd) Rheinland-Pfalz	178
ee) Sachsen	179
ff) Sachsen-Anhalt	179
c) Kommunalmodelle	179
aa) Niedersachsen	179
bb) Nordrhein-Westfalen	180
d) Beleihung Privater: Bremen	181
e) Besonderes Kooperationsmodell: Schleswig-Holstein	182
3. Bewertung	182
B. Zuständigkeitsgrenzen der einheitlichen Ansprechpartner in den Bundesländern, insbesondere: die Verbandskompetenz	185
I. Grundsätzliches zur Kompetenz im Staats- und Verwaltungsrecht	186
1. Begriff	186
2. Arten	187
a) Verbands- und Organkompetenz	187
b) Örtliche und sachliche Zuständigkeit	188
3. Bindungswirkung	188
4. Typus „Verbandskompetenz“	189
a) Bedeutung: Zuweisung von Aufgaben und Abgrenzung von Wirkkreisen	189
b) Zuordnungssubjekte der Verbandskompetenz	190
aa) Bund und Länder	190
bb) Verbände der mittelbaren Staatsverwaltung	193
(1) Körperschaften des öffentlichen Rechts	194
(a) Gemeinden und Gemeindeverbände	194
(b) Wirtschafts- und Berufskammern	196
(2) Rechtsfähige Anstalten des öffentlichen Rechts	197
(3) Beliehene Privatrechtssubjekte	198
c) Überschreitung der Verbandskompetenz und ihre Folgen	199
aa) Überschreitung der Verbandskompetenz	199
(1) Verwaltung durch die Länder	199
(2) Verwaltung durch Gemeinden	201
(a) „Sachliche“ Verbandskompetenz	201
(b) „Personelle“ Verbandskompetenz	203
(c) „Räumliche“ Verbandskompetenz	203
(3) Verwaltung durch Wirtschafts- und Berufskammern	204
(a) Vorbetrachtung: Problem demokratischer Legitimation	204
(aa) Fehlende personelle Legitimation der funktionalen Selbstverwaltung	204
(bb) Überblick über die vertretenen Legitimationsmodelle	205
(α) „Enges“ Legitimationsmodell	205
(β) „Erweiterte“ Legitimationsmodelle	205
(b) „Sachliche“ Verbandskompetenz	208
(c) „Personelle“ Verbandskompetenz	211
(aa) Grundsätzliche Beschränkung auf das „Verbandsvolk“	211
(bb) Problem des Tätigwerdens gegenüber Dritten	212
(α) Vertretene Ansätze	212
(β) Hinnehmbarkeit des Drittbezugs: Ausübung von Staatsgewalt mit nur geringem Entscheidungsgehalt	213
(χ) Zwischenergebnis	217
(d) „Räumliche“ Verbandskompetenz	218
(4) Verwaltung durch Verwaltungsträger ohne Selbstverwaltungscharakter	218
bb) Folgen der Überschreitung nach Handlungsformen	219
(1) Verbandskompetenzwidriger Erlass eines Einzelaktes	219
(2) Verbandskompetenzwidriges schlichtes Verwaltungshandeln	221
II. Kompetenzgrenzen der einzelnen einheitlichen Ansprechpartner	224
1. Einordnung der Tätigkeiten des einheitlichen Ansprechpartners	224
a) Verfahrensabwicklung und Informationsbereitstellung	224
b) Schlichtes Verwaltungshandeln	226
c) Behörde im Sinne des § 1 Abs. 4 VwVfG	227
d) Insgesamt: legitimationsbedürftiges Handeln im Sinne des Art. 20 Abs. 2 GG	227
2. Kompetenzgrenzen nach Modellen	229
a) Kammermodelle	229
aa) „Funktionale“ Selbstverwaltungsaufgaben	229
bb) Hinnehmbarkeit des Drittbezugs	231
cc) Räumliche Wirkkreise der einzelnen Kammern	234
b) Landesmodelle	236
c) Kommunalmodelle	237
d) WFB Bremen als Beliehene	240
e) EAG SH als Anstalt des öffentlichen Rechts	241
3. Zwischenergebnis	242
a) Zusammenfassung zu den Kompetenzgrenzen	242
b) Maßgeblichkeit des § 3 Abs. 1 Nr. 2 (L)‌VwVfG	243
C. Problem: Keine Korrelation zur „Einheitlichkeit“ im Sinne der Dienstleistungsrichtlinie	245
D. Zusammenfassung und Ergebnisse zu Kapitel 4	247
Kapitel 5: Die mögliche Umsetzung eines „echten“ Wahlrechts im nationalen Recht	251
A. Verbandsübergreifendes Handeln nach geltendem Recht: § 71d (L)‌VwVfG?	251
I. Allgemeines	251
II. Reichweite der ermöglichten Verbandsüberschreitung	252
1. Länder mit konkretisierter Unterstützungspflicht	252
2. Andere Länder und Bund	253
3. Unterstützungspflicht als Anknüpfungspunkt für ein „echtes“ Wahlrecht?	254
III. Zwischenergebnis	255
B. Lösungsansatz de lege ferenda	256
I. Ausgangsüberlegung: Vorzugswürdigkeit einer „kleinen“ Lösung	256
II. Erforderlichkeit einer gesetzlichen Regelung in den EA-Gesetzen der Länder	257
III. Lösungsmodelle	259
1. „Direktes Modell“: Kontakt zwischen einheitlichem Ansprechpartner und sämtlichen zuständigen Behörden	259
a) Überschreitung der Zuständigkeitsgrenzen im Bundesland	259
b) Überschreitung der Zuständigkeitsgrenzen zwischen den Bundesländern	261
2. „Indirektes Modell“: „front office“ zum „front office“	262
IV. Probleme der Lösungsmodelle	264
1. Demokratische Legitimation der Wirtschafts- und Berufskammern	264
2. Kommunale Selbstverwaltungsgarantie	265
a) Aufgabenentzug	265
b) Aufgabenüberbürdung	266
3. Mischverwaltung	268
a) Mischverwaltung de lege lata	268
b) Mischverwaltung durch „echtes“ Wahlrecht	273
4. Konkurrenzverhältnis zwischen den Kammern	274
C. Ergebnis zu Kapitel 5	275
Gesamtergebnis	276
Literatur	278
Sachwortverzeichnis	298

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