Die Steuerung des Verwaltungshandelns durch Haushaltsrecht und Haushaltskontrolle in der Europäischen Union

Abstract

Zusammenfassung

Das europäische Haushaltsrecht zeichnet sich im Vergleich mit dem deutschen durch eine Reihe von Besonderheiten aus: Es ist in seiner heutigen Gestalt ein sehr junges, im Grunde erst im Zuge der Prodi-Kinnock-Reformen 1999–2002 entstandenes Recht. Es kennt die für das deutsche Haushaltsrecht charakteristische Trennung von Innenrecht und Außenrecht nicht und ist deswegen selbst materielles Verwaltungsrecht der Leistungsverwaltung der Union. Soweit es um die Verwendung von Unionsmitteln geht, erfüllt es zugleich Funktionen eines Aufsichtsrechts der Kommission außerhalb des Vertragsverletzungsverfahrens. Schließlich werden im europäischen Haushaltsrecht in exemplarischer Weise die ökonomischen, sozialen, territorialen und politischen Asymmetrien der Union verarbeitet, kurz: das Verhältnis von Zentrum und Peripherie im Verwaltungsverbund. Im Mittelpunkt des Beitrags steht die Frage nach der gegenwärtigen Leistungsfähigkeit und der Zukunft des Modells der Gemeinsamen Mittelverwaltung nach Art. 59 EHO und der VO 1303/2013, nach dessen Grundidee den Mitgliedstaaten die dezentrale Finanzierungskompetenz übertragen wird, die Kommission aber die politische Haushaltsverantwortung behält und dafür über eine Reihe von Kontroll-, Aufsichts-, Mitsteuerungs- und Sanktionsbefugnissen verfügt. Dieses Modell ist aber inzwischen in einer schweren institutionellen Krise: Dem Haushaltsrecht sind in den letzten anderthalb Jahrzehnten sowohl im Recht der Struktur- und Investitionsfonds als auch beispielsweise bei der Finanzierung der Migrations- und Grenzsicherungspolitik politische Aufgaben zugefallen, die das unpolitisch-administrative Vollzugsmodell grundsätzlich in Frage stellen. Eine deswegen an sich folgerichtige, stärkere direkte haushaltsrechtliche Steuerung durch die Kommission wird jedoch durch den gegenwärtigen Rechtszustand strukturell unterlaufen. Die immer stärkere Mobilisierung der Kontrollschiene führt zu nichtintendierten Effekten. Der Beitrag diskutiert schließlich Auswege aus der gegenwärtigen Situation und zeigt die politischen Perspektiven einer Reform des europäischen Haushaltsrechts auf.

Summary

EU budget law is different in many respects: Its present scope and structure are key achievements of the institutional reforms initiated by the Prodi Commission under Neil Kinnock after the fall of the Santer Commission in 1999. Moreover, EU budget law is not limited to the internal procedures of public revenues and expenditures. It provides the substantive law of the administration of EU funds itself and hence serves as a „a constitutional framework for Community administration of the kind that has not existed hitherto“ (Paul Craig). As the Commission has no hard powers of oversight other than infringement proceedings, budget law also is an instrument of controlling the implementation of EU law by the Member States. Not least, budget law is confronted with the economic, social, territorial, and political inequalities with the European Union like no other area of EU law. Against this backdrop, the Article discusses the institutional capacity of the model of „shared administration“ as stipulated by Article 59 of the Financial Regulation (No. 966/2012) and fleshed out by the Common Provisions Regulation (No. 1303/2013). This model is based on a separation of administrative powers and political responsibility: While the Member States control the disbursement of EU funds on the local level, the political responsibility stays with the Commission (Article 317 TFEU), who in exchange has a set of instruments to control, supervise, and coordinate national administrations—and to sanction violations of EU law by applying financial corrections. EU budget law, however, is dealing with a major institutional crisis of shared administration. Over the last decades, the budget is confronted with intense political conflicts both on the traditional field of the structural and investment funds and, for instance, in the area of migration and border control policies. Conflicts of this kind challenge the administrative model of implementing the EU budget. The excessive use of controlling instruments and financial sanctions by the Commission has resulted in unintended consequences. And yet, the present state of EU budget law does not allow for a more openly political spending power of the Commission. The Article also discusses various reform scenarios under the next Multiannual Financial Framework (2021–2027).