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Die Grenze der inhaltlichen Leistungsfähigkeit der Rechtsetzungsinstrumente von Kommission und ESMA als Beteiligte am Lamfalussyverfahren

Osbahr, Christian

Abhandlungen zum Deutschen und Europäischen Gesellschafts- und Kapitalmarktrecht, Vol. 169

(2020)

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About The Author

Christian Osbahr studierte Rechtswissenschaften in Freiburg im Breisgau und legte dort im Jahr 2016 seine Erste Juristische Prüfung ab. Während der Promotion und des Referendariats war er am Institut für Ausländisches und Internationales Privatrecht, Abteilung II der Albert-Ludwigs-Universität Freiburg unter Leitung von Professor Dr. Hanno Merkt, LL.M. (Univ. of Chicago) tätig. Seit April 2019 absolviert er den juristischen Vorbereitungsdienst am Landgericht Freiburg im Breisgau. Christian Osbahr studied law at the University of Freiburg and completed his law studies with the First Examination in Law in 2016. During his doctorate and his legal clerkship, he worked as a research assistant to Prof. Dr. Hanno Merkt, LL.M. (Univ. of Chicago) at the Institute for Foreign and International Private Law, Dept. II at the University of Freiburg. Since April 2019, Christian Osbahr has been working as a Law Clerk at the Freiburg Regional Court.

Abstract

Das für eine schnellere Regulierung des europäischen Wertpapiersektors entwickelte und alsbald auf den ganzen Finanzdienstleistungssektor angewandte Lamfalussyverfahren ist ein mehrstufiger Rechtsetzungs- und Konkretisierungsprozess. Im Zuge der Finanzkrise und der Reform der Europäischen Verträge in Lissabon wurde Lamfalussy weiterentwickelt. Im Rahmen des Verfahrens unterstützen die Kommission und die europäischen Aufsichtsbehörden den Gesetzgeber mithilfe der ihnen hierzu verliehenen Befugnisse durch den Erlass von Durchführungsmaßnahmen und Verlautbarungen. Aufbauend auf der Untersuchung des historischen Kontextes von Lamfalussy systematisiert der Autor die zahlreichen Maßnahmen von Kommission und Behörden und klärt deren dogmatischen Hintergrund. Ebenso wird die inhaltliche Grenze der verschiedenen Rechtsetzungsinstrumente aufgezeigt. Diese ist allerdings nur im Falle der delegierten Rechtsetzung der vom europäischen Gesetzgeber entwickelte Wesentlichkeitsvorbehalt. »The Limits to the Efficiency of Legislative Instruments of the European Commission and ESMA as Actors in the Lamfalussy Procedure«

The study analyses what measures the European Commission can adopt in delegated and implementing acts on level 2 of the Lamfalussy regulatory approach. It also scrutinizes the possible content of public statements by the ESMA on the subsequent level. The author shows that the numerous measures can be systematized and that they follow a dogmatic pattern. The possibility to set rules finds its limits in the barrier of essentiality only in regards to delegated legislation.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsverzeichnis 13
Abkürzungsverzeichnis 21
Einleitung 27
I. Einführung in Thema und Problematik 27
II. Gegenstand der Arbeit und Ziel der Untersuchung 29
III. Gang der Untersuchung 31
Kapitel 1: Überblick über die exekutive Rechtsetzungsbefugnis der Kommission, die Komitologie und Lamfalussy 33
A. Die Befugnis der Europäischen Kommission zur exekutiven Rechtsetzung 33
B. Komitologie 35
C. Lamfalussy 39
Kapitel 2: Entstehung und Entwicklung der Komitologie und des Lamfalussyverfahrens im Kontext der Europäischen Kapitalmarktregulierung 43
A. Entstehung des Ausschusswesens 44
I. Anfänge 44
1. Geburtsstunde der Komitologie im Jahr 1962 44
2. Erste Schritte 46
II. Der erste Komitologiebeschluss aus dem Jahr 1987 50
B. Die Weiterentwicklung des Ausschusswesens 55
I. Übergangslösungen durch interinstitutionelle Vereinbarungen 55
1. Der modus vivendi 55
2. Samland/Williamson-Übereinkunft 58
II. Der zweite Komitologiebeschluss 1999 59
1. Amsterdamer Regierungskonferenz 59
2. Ein neuer Komitologiebeschluss 60
C. Alexandre Lamfalussy und sein Verfahren zur effizienteren Gesetzgebung im Kapitalmarktrecht 65
I. Das Lamfalussyverfahren als Meilenstein der Kapitalmarktregulierung 65
1. Die Harmonisierung des Kapitalmarktrechts 65
a) Der Segré-Bericht 65
b) Weißbuch zur Vollendung des Binnenmarkts 67
c) Der Aktionsplan für Finanzdienstleistungen 69
2. Lamfalussy 70
a) Die Idee 70
b) Die Umsetzung 72
II. Die Ausweitung des Lamfalussyverfahrens und die Reform der Komitologie 75
1. Ausweitung von Lamfalussy auf den Finanzdienstleistungsbereich 75
2. Reform der Komitologie 77
a) Komitologie im Verfassungsentwurf 77
b) Überarbeitung der Komitologie als Übergangslösung 79
aa) Reformversuch der Komitologie durch den Europäischen Verfassungsvertrag 81
bb) Der dritte Komitologiebeschluss aus dem Jahr 2006 81
3. Die Auswirkungen der Komitologiereform auf das Lamfalussyverfahren 87
D. Die Reaktionen auf die Finanzmarktkrise: Die Weiterentwicklung von Lamfalussy durch de Larosière 89
I. Der Weg zur Lamfalussyreform 89
1. Evaluierung von Lamfalussy 89
2. Reformbedarf 91
II. Der de Larosière-Bericht 93
1. Die de-Larosière-Gruppe 93
2. Die drei neuen Aufsichtsbehörden im Finanzdienstleistungsbereich 95
E. Der Vertrag von Lissabon und die Neuregelung der Komitologie 99
I. Lissabon 99
II. Die Auswirkungen von Lissabon auf Lamfalussy und Komitologie 100
1. Der neue Komitologierahmen 100
2. Der interinstitutionelle Rahmen von Lissabon 101
3. Anpassung alter Rechtsakte an das neue Verfahren 102
F. Überblick über die weitere Entwicklung der Harmonisierung des europäischen Finanzdienstleistungssektors durch Lamfalussy 104
Kapitel 3: Das geltende Lamfalussyverfahren im Überblick 107
A. Der Ablauf des Lamfalussyverfahrens 107
I. Stufe 1: Rahmenrechtsgebung im Mitentscheidungsverfahren 108
II. Stufe 2: Abgeleitete Rechtsetzung durch die Kommission 113
1. Delegierte Rechtsetzung 114
a) Delegierte Rechtsakte der Kommission ohne ESMA-Beteiligung 120
aa) Das Widerrufsrecht (Evokationsrecht) 122
bb) Einwände 124
cc) Dringlichkeitsverfahren 126
b) Stufe 2,5: Technischer Regulierungsstandard (RTS) 127
aa) Widerruf der Befugnisübertragung 131
bb) Einwände gegen den technischen Regulierungsstandard 132
2. Durchführungsrechtsetzung 132
a) Einfache Durchführungsrechtsetzung der Kommission im Komitologieverfahren (ohne verbindliche ESMA-Beteiligung) 134
aa) Beratungsverfahren 141
bb) Prüfverfahren 142
cc) Erlass in Ausnahmefällen 145
dd) Dringlichkeitsverfahren 146
ee) Regelungsverfahren mit Kontrolle 146
ff) Kontrollrecht des Europäischen Parlaments und des Rates 147
b) Stufe 2,5: Technische Durchführungsstandards der ESMA (ITS) 148
III. Stufe 3: Leitlinien und Empfehlungen der ESMA 152
IV. Stufe 4: Aufsicht und Kontrolle durch Kommission und ESMA 155
B. Ausblick 156
I. Änderungsvorschlag der Kommission zur Komitologieverordnung 156
II. Änderungsvorschlag der Kommission zur ESMA-VO 158
C. Zusammenfassung 159
Kapitel 4: Die inhaltliche Grenze der Kompetenzen zur Rechtsetzung der am Lamfalussyverfahren Beteiligten 160
A. Die inhaltliche Leistungsfähigkeit der kommissionellen Lamfalussyinstrumente zur exekutiven Rechtsetzung 160
I. Inhaltliche Reichweite der Kompetenz der Kommission zur delegierten Rechtsetzung 160
1. Anderweitig die Delegationsmöglichkeit beschränkende oder einschränkende Bestimmungen 161
2. Die Beschränkungen der inhaltlichen Leistungsfähigkeit der delegierten Rechtsetzung 162
a) Merkmal „Ergänzung oder Änderung“ 163
aa) Meinungsbild der unterschiedlichen Quellen und Praxisbefund 163
(1) Auffassungen der Literatur zum Inhalt von „Ändern oder Ergänzen“ 163
(2) Ansicht der Kommission zum Inhalt von „Ändern oder Ergänzen“ 165
(3) Die Ansicht des EuGH zum Inhalt der Merkmale des Änderns und Ergänzens 166
(4) Befund der Praxis 167
(a) Die Funktionen der delegierten Rechtsetzung 167
(b) Die inhaltliche Leistungsfähigkeit der delegierten Rechtsetzung in der Praxis 168
bb) These zur Bedeutung des Eingriffsmerkmals der „Ergänzung oder Änderung“ für die Grenzbestimmung delegierter Rechtsetzung und möglicher dogmatischer Hintergrund 172
(1) These zur inhaltlichen Leistungsfähigkeit delegierter Rechtsetzung 172
(2) Dogmatischer Hintergrund 172
(a) Keine Erforderlichkeit für eine Einschränkung der Leistungsfähigkeit delegierter Rechtsetzung aus der Struktur der Legitimation 172
(b) Effektivität 174
(aa) Zweck von Lamfalussy 174
(bb) Effet utile 174
(cc) Zwischenergebnis 176
(c) Ergebnis zur Frage der Grenze der delegierten Rechtsetzung 179
(d) Die jeweilige (formelle und inhaltliche) Leistungsfähigkeit des Änderns und die des Ergänzens in der Einzelbetrachtung 180
(aa) Der ändernde delegierte Rechtsakt 181
(bb) Der ergänzende delegierte Rechtsakt 183
(cc) Ergebnis 183
b) Das Wesentlichkeitskriterium als Grenze 184
aa) Einheitlicher Wesentlichkeitsbegriff 184
(1) Denkbare Funktionen der doppelten Kodifizierung 184
(2) Einheitlicher Begriff aus unterschiedlicher Sichtweise 185
bb) Rückgriff auf die Rechtsprechung vor der Normierung des Wesentlichkeitskriteriums 186
(1) Anwendbarkeit auf die Rechtslage von Lissabon 186
(2) Rechtsprechungsanalyse 187
(a) Rechtsprechung zur Wesentlichkeit vor Normierung durch Lissabon 187
(aa) Erste Konturen: Pflicht zur Regelung „wesentlicher Grundzüge“ 187
(bb) Politikbereichsspezifische Wesentlichkeit 188
(cc) Keine grundrechtlich geprägte Wesentlichkeit 189
(dd) Restriktive Auslegung der Wesentlichkeit 190
(ee) Grundrechtsbezogene Wesentlichkeit? 191
(ff) Abkehr von der restriktiven Auslegung der Wesentlichkeit 194
(gg) Erneute Frage nach der Relevanz der Grundrechte für den Inhalt der Wesentlichkeit 195
(hh) Zwischenergebnis 196
(b) Die Rechtsprechung nach dem Vertrag von Lissabon 197
(aa) Das erste Lissabonner Urteil: Grundrechtswesentlichkeit 197
(bb) Die jüngste Rechtsprechung zur Wesentlichkeit 200
(cc) Zusammenfassung der Rechtsprechung zur Wesentlichkeit durch Kokott 200
(c) Ergebnis der Untersuchung der Rechtsprechung zur Wesentlichkeit 201
3. Vorläufiges Endergebnis und Zusammenfassung der Ergebnisse zur Untersuchung der inhaltlichen Leistungsfähigkeit der selbstständigen delegierten Rechtsetzung 204
II. Reichweite der inhaltlichen Regelungskompetenz der Kommission bei der „einfachen“ Durchführungsrechtsetzung 205
1. Geltung des Wesentlichkeitskriteriums für die Durchführungsrechtsetzung 206
2. Leistungsfähigkeit der Durchführung 207
a) Meinungsspektrum der unterschiedlichen Quellen und Praxisbefund 207
aa) Auffassungen der Literatur zur Grenze und zum Inhalt der Durchführungsrechtsetzung 207
bb) Auffassung der Kommission 210
cc) Rechtsprechung des EuGH zur Grenze und zum Inhalt der Durchführungsrechtsetzung 212
dd) Die inhaltliche Leistungsfähigkeit der Durchführungsrechtsetzung in der Praxis 214
(1) Die Funktionen der Durchführung 214
(2) Untersuchung der Praxis 214
(a) Befund zur formellen Leistungsfähigkeit der Durchführung 214
(aa) Die gefundene Gesetzmäßigkeit 214
(bb) Ausnahmen dieser Gesetzmäßigkeit 216
(b) Befund zur inhaltlichen Leistungsfähigkeit der Durchführung 221
(aa) Die gefundene Gesetzmäßigkeit 221
(bb) Ausnahmen dieser Gesetzmäßigkeit 224
b) Ergebnis bezüglich der inhaltlichen Leistungsfähigkeit der Durchführungsrechtsetzung 229
aa) Untersuchung der unterschiedlichen Ansätze der Literatur im Lichte der Praxis und Rechtsprechung 229
bb) These und dogmatischer Hintergrund 231
(1) These 231
(2) Dogmatischer Hintergrund 231
(a) Die primärrechtliche Ausgestaltung zum Erwerb legislativer Gestaltungsmöglichkeiten 231
(b) Teleologische Erwägungen 232
cc) Zwischenergebnis zur Leistungsfähigkeit der Durchführungsrechtsetzung 234
dd) Die formelle Leistungsfähigkeit der Durchführung 235
ee) Das Verhältnis von delegierter Rechtsetzung und Durchführungsrechtsetzung 237
(1) Die horizontale Dimension des Art. 291 AEUV 237
(2) Konsequenzen für die Normsetzung der Kommission im Lamfalussyprozess 242
3. Endergebnis zur inhaltlichen Leistungsfähigkeit der Durchführungsrechtsetzung und deren Abgrenzung zur delegierten Rechtsetzung 244
III. Zusammenfassung zur inhaltlichen Leistungsfähigkeit der kommissionellen Normsetzungsarten unter Berücksichtigung ihres Anwendungsbereichs 247
IV. Rechtsfolgen der Überschreitung der Kompetenz bei der einfachen delegierten Rechtsetzung 249
B. Die Möglichkeiten der ESMA zur Rechtsetzung und deren inhaltliche Reichweite 249
I. Die inhaltliche Leistungsfähigkeit der verbindlichen Rechtsetzungsinstrumente der ESMA auf der zweiten Stufe des Lamfalussyverfahrens 249
1. Die Rechtsetzungskompetenz der ESMA bei der nicht technischen Exekutivnormsetzung der Kommission 249
2. Die Rechtsetzungskompetenz der ESMA durch die Kommission mithilfe technischer Standards und deren inhaltliche Reichweite 250
a) Rechtsetzungskompetenz der ESMA bei der Standardsetzung 251
aa) Keine eigene, unmittelbare Kompetenz zur verbindlichen Standardsetzung 251
bb) Verbindliches Entwurfsrecht 252
(1) Einflussnahmemöglichkeiten der Kommission auf den Entwurf der ESMA 252
(2) Ergebnis: Die ESMA als mittelbarer Rechtsetzer durch die Kommission 254
b) Reichweite der inhaltlichen Leistungsfähigkeit der technischen Standards 255
aa) Zuständigkeit der ESMA 255
bb) Inhaltliche Leistungsfähigkeit des Entwurfsrechts 255
(1) Vorüberlegungen 255
(2) Die möglichen Grenzen inhaltlicher Leistungsfähigkeit des behördlichen Entwurfsrechts 257
(a) Technische Natur der Standards 257
(aa) Keine Standards mit normativem Charakter 257
(α) These 257
(β) Befund der Praxis 259
(γ) Zwischenergebnis 260
(bb) Kein allgemeiner Regelungsgehalt 260
(cc) Ergebnis 261
(b) Der Funktionszuweisung als inhaltliche Grenze 262
(aa) These 262
(bb) Befund der Praxis 262
(α) Der technische Regulierungsstandard 262
(β) Der technische Durchführungsstandard 264
(cc) Zwischenergebnis 265
(c) Keine strategischen oder politischen Entscheidungen 265
(aa) These 265
(bb) Befund der Praxis 267
(cc) Zwischenergebnis 268
c) Endergebnis 271
3. Rechtsfolge der Überschreitung der inhaltlichen Grenzen des Entwurfrechts bei der Standardsetzung 272
II. Die inhaltliche Leistungsfähigkeit der verbindlichen Rechtsetzungsinstrumente der ESMA auf der dritten Stufe des Lamfalussyverfahrens 272
1. Rechtsetzungskompetenz der ESMA durch Leitlinien und Empfehlungen 273
a) Keine rechtliche Verbindlichkeit 273
b) Keine rechtliche Bedeutungslosigkeit 276
2. Inhaltliche Leistungsfähigkeit der Leitlinien und Empfehlungen 276
a) Zuständigkeitsbereich 276
b) Inhaltliche Leistungsfähigkeit der Leitlinien und Empfehlungen 278
aa) Normativer Inhalt der Leitlinien und Empfehlungen 278
bb) Die Aufsichtsbehörde als ordentlicher Gesetzgeber ohne Bindungskraft 279
3. Ergebnis zur inhaltlichen Leistungsfähigkeit behördlicher Rechtsetzung durch Leitlinien und Empfehlungen 283
4. Rechtsfolge der Überschreitung der inhaltlichen Leistungsgrenze von Leitlinien und Empfehlungen 283
Kapitel 5: Zusammenfassung der Ergebnisse und Darstellung in Thesen 284
A. Zusammenfassung der Ergebnisse 284
I. Rechtlich verbindliche Lamfalussymaßnahmen 284
II. Delegierte und Durchführungsrechtsetzung 284
III. Die technischen Standards 286
IV. Leitlinien und Empfehlungen 286
B. Ergebnisdarstellung in Thesen 286
Literaturverzeichnis 290
Stichwortverzeichnis 306